Rundt årtusenskiftet begynte noen sosialkontor i større grad å kreve noe tilbake for pengene til dem som ikke kan forsørge seg selv.

De krevde at unge voksne arbeidsledige skulle alt fra å delta på kurs eller i arbeidstiltak til å flytte til en billigere bolig.

I kommuner som skjerpet kravene fram mot 2004, var flere i jobb enn før.

– Det er positivt at det virker som at flere kommer seg i arbeid og tjener mer, sier Øystein Hernæs til forskning.no.

Økonomen ved Frischsenteret har undersøkt hva som kan skje når det blir stilt krav til unge voksne sosialhjelpsmottakere. Studien er delvis betalt av Nav.

– Arbeidsrettet aktivitet kan gi erfaring og innpass. Det kan også være bra å få en mer strukturert hverdag, sier Hernæs.

Om du verken har hatt jobb eller har rett til trygd, kan du få sosialhjelp. Det gjelder særlig arbeidsledige i 20-årene som ennå ikke har hatt sin første jobb og dermed ikke kan få dagpenger.

Hernæs studerer alle 26-31-åringer i flere kommuner i perioden 1993–2007. Han vet derfor ikke om det var nettopp sosialhjelpsmottakerne som kom ut i jobb.

Noen ble strengere

Mens det nå er lovpålagt at alle sosialhjelpsmottakere under 30 år må delta i aktiviteter for å få penger, bestemte kommunene før i stor grad selv hvilke krav de skulle stille. Allerede på 1990-tallet var det imidlertid mange som diskuterte om velferden burde strammes inn.

Ettersom det bare var noen av sosialkontorene som økte bruken av vilkår for sosialhjelp, kan Hernæs se forskjeller mellom de unge voksne i ulike kommuner. Det var bare ett kontor i hver kommune.

Han tar utgangspunkt i en spørreundersøkelse fra 2005 over hele landet, men ikke i de største byene Oslo, Bergen eller Trondheim.

43 av 201 sosialkontor svarte at de brukte vilkår i større grad enn tidligere. Undersøkelsen sier ikke noe om hvor mange mottakere det ble stilt krav til.

Hernæs finner forskjeller både mellom kommuner og innad i de enkelte kommunene før og etter at det ble stilt flere krav, uavhengig av svingningene i arbeidsledigheten.

I noen kommuner som begynte å bruke mer vilkår, skjedde det likevel ingen endring i verken sysselsetting eller inntekt. Funnene er derfor usikre, vedgår forskeren.

Tjente mer

Det var bare en halv prosent færre i kommunene som fikk sosialhjelp og én prosent flere som fikk jobb. Rundt 90 prosent hadde jobb fra før.

Men blant de seks prosentene som får sosialhjelp i denne aldersgruppa, er nok endringen større.

– La oss si at ti prosent er i grenseland for å trenge sosialhjelp. Da kommer én av ti flere i jobb i denne gruppa. Det er en ganske stor virkning, sier Hernæs.

Strengere krav ser heller ikke ut til å ha gått ut over inntekten. Selv om en del mistet sosialhjelpen, hadde innbyggerne mer penger enn før fordi de tjente mer gjennom lønn.

Det ble bare høyere inntekt for de som hadde minst fra før – antakelig de helt arbeidsledige. Nå tjente de i snitt 9000 kroner mer i året.

Krav provoserer

At Nav skal bestemme hva du skal gjøre for å få penger til å overleve, er et tema som provoserer mange. Det har også Hernæs opplevd når han tidligere har formidlet forskningen sin om at flere fullfører videregående skole innen de er 21 år gamle når det blir stilt krav til sosialhjelpsmottakere.

– Krav kan oppleves som et angrep på en ressurssvak gruppe og som at man skal gjøre det vanskelig for folk som allerede sliter. Men det er en måte å hjelpe folk på, og jeg tror sosialkontorene kan spille en viktig rolle for disse menneskene, sier Hernæs.

• Les også: En artikkel fra Sintef: Nav-ungdommer er ikke late og viljeløse

Troen på at det å stille krav til folk er noe positivt, er utbredt blant norske politikere og en del samfunnsforskere. Men internasjonalt er det veldig omstridt om aktivitetskravene faktisk hjelper folk, forklarer Lars Inge Terum, professor ved OsloMet.

Konsekvensen når folk ikke klarer kravene kan bli at de som trenger sosialhjelp, ikke får det.

– I Storbritannia er mange skeptiske fordi sanksjonene er så tøffe. Mange mister retten til stønad og blir avhengige av familie og venner, sier Terum.

Hjelper plikter folk?

Vi vet lite om hvordan vilkår for sosialhjelp virker i Norge, ifølge professoren.

Selv om han synes den nye studien er interessant og imponerende gjennomført, er han foreløpig ikke overbevist om at konklusjonen stemmer. Det er fordi han er usikker på om informasjonen som den bygger på er god nok til å slå fast at aktivitetsvilkårene har hjulpet sosialhjelpsmottakerne eller om det er andre grunner til at flere er i jobb i kommunen.

En studie som Terum holder på med, tyder tvert imot på at de Nav-kontorene som i størst grad stiller aktivitetskrav, har mottakere som får stønad i flest måneder.

Mens en evaluering av et prøveprosjekt med krav til unge sosialhjelpsmottakere om «å stå opp om morra’n» konkluderte med at det ble færre sosialhjelpsmottakere i to av fire kommuner, avhengig av om de måtte dukke opp hver dag eller bare stille på jobbsøkerkurs.

Selv om mottakeren skulle få seg en jobb når han mister støtten, hjelper ikke det nødvendigvis på sikt, viser en studie fra Sveits.

– Kravene og sanksjonene øker overgangen til arbeid, men det er ofte midlertidig, utrygt arbeid som gjør at folk kommer tilbake til stønadsordningene etter en tid, sier Terum.

Optimistisk til aktivitetsplikt

Siden i fjor må altså alle unge under 30 år være i aktivitet for å få sosialhjelp. Både Terum og Hernæs er på hver sin kant i ferd med å evaluere den nye ordningen. Får den faktisk flere i jobb?

Hernæs mener at resultatene av økt bruk av vilkår for 20 år siden kan tyde på at det er lurt å stille krav.

– Det er grunn til å være optimistisk, sier han.

Han likevel forsiktig med å sammenligne de to periodene fordi ordningene er ganske forskjellige. Før var det nemlig ikke bare aktivitet som var kravet.

Den nye ordningen som pålegger alle Nav-kontor å sørge for aktiviteter for unge, kan gjøre det vanskeligere for de ansatte å gi andre typer tilrettelegging enn aktivitet for de som trenger det.

Tror Nav tar hensyn

Det kan være ulemper ved en ordning som skal gjelde absolutt alle, vedgår Hernæs.

– Man kan tenke seg at det stilles for strenge vilkår og at noen ikke klarer å oppfylle kravene og dermed får redusert stønaden sin. Det er jo ikke ønskelig. Men jeg tror Nav tar hensyn til dette, sier han.

Før var det kommunene selv som bestemte hvem de mente kunne ha godt av plikter for å få penger. Ofte sørget de for aktiviteter for unge for at de ikke skulle bli passive mottakere, sier noen av lederne og saksbehandlere på sosialkontorene som økte bruken av vilkår fram mot 2004. De sendte dem i stedet på kurs eller arbeid, forklarer de i intervjuer.

• Les også: En artikkel fra Høgskolen i Lillehammer: Velg riktig kommune om du trenger sosialhjelp

Men dette forteller ikke om alle ansatte faktisk stiller krav eller hva de gjør dersom noen bryter reglene, mener Lars Inge Terum.

En studie han selv har gjort viser at det er forskjeller i praksis – selv etter at loven pålegger å stille krav. Noen Nav-ansatte er «snille», mens andre er regelryttere.

Terum synes det er vanskelig å si om den nye studien gir grunn til optimisme om aktivitetsplikten. Han mener spørreundersøkelsen gir begrenset informasjon om i hvor stor grad aktivitetskrav faktisk ble brukt. Slike krav for å beholde sosialhjelpen var mindre utbredt tidlig på 2000-tallet enn vilkår knyttet til å komme inn på sosialhjelp.

Skremmer folk bort fra sosialhjelp

Unge mottakere synes ikke det er så stigmatiserende å gå på sosialhjelp, ifølge en Fafo-rapport. Det å stille krav kan likevel skremme folk bort fra ytelsene.

Men hvor blir det av dem? Det vet forskerne lite om. Forskning.no har tidligere skrevet om at flere erfarne trygdeforskere nøler med å slutte seg til optimismen rundt økte krav før de vet mer om hvor det blir av de som blir skremt bort fra sosialhjelpen.

Aksel Hatland ved Institutt for samfunnsforskning syntes den gangen at det var grunn til å stille spørsmål ved om det er etisk riktig å tvinge folk til å gjøre ting som å slå gress for å få hjelp.

Nanna Kildal ved Uni Research Rokkansenteret mente at det er veldig enkelt å få færre på ytelser. Det er jo bare å gjøre ytelsen så dårlig som mulig. Men virker det egentlig?

– En rekke empiriske studier, blant annet den store Nav-evalueringen, viser at det er vanskelig å se varige effekter av aktiveringstiltak. Sannsynligheten for å komme i arbeid blir faktisk mindre. Den eneste effekten vi ser, er at det blir færre stønadsmottakere, sa Kildal på et seminar i 2016.

Referanse:

Øystein M. Hernæs: Hvordan påvirker økt bruk av vilkår for sosialhjelp sysselsetting og lønnsfordeling? Søkelys på arbeidslivet, 8. mai 2018. Doi: 10.18261/issn.1504-7989-2018-01-02-01.