Det er i prinsippet to hovedmodeller vi kan bruke for å kontrollere en organisasjon. Den ene er basert på styring av hva organisasjonen gjør, den andre metoden vil styre hva organisasjonen leverer.

Tradisjonelt sett er det den første metoden som har preget offentlig virksomhet.

For å kontrollere hva offentlige etater gjør, har overordnede myndigheter bestemt intern organisering, hvilke stillinger som skal være i ulike ledd i organisasjonen, hvor store budsjettmidler som skal brukes til ulike aktiviteter, og en rekke andre forhold.

Enkelt sagt – myndighetene kontrollerer ved å styre bruken av organisasjonens innsatsfaktorer: organisering, arbeidskraft og kapital.

– Gjennom flere tiår har man imidlertid forsøkt å vri styringen mer mot organisasjonens leveranser i form av resultater, fremholder professor Rune J. Sørensen ved Handelshøyskolen BI.

Norge er av de land som har kommet lengst med å integrere mål- og resultatstyring i de offentlige budsjettprosessene.

– Mål- og resultatstyring er utbredt i alle typer organisasjoner, fastslår Sørensen.

Målstyring kan virke

Mål- og resultatstyring baserer seg på en enkel idé om det er mulig å forbedre organisasjonens styring og prestasjoner gjennom å måle. Men å måle resultater er én ting, noe annet er det om denne resultatmålingen faktisk fører til resultatforbedringer.

– Mål- og resultatstyring kan virke. Det kan bidra til bedre resultatoppnåelse, både i form av mer tjenesteproduksjon per krone og bedre måloppnåelse i stort, konstaterer Sørensen.

Når styringsformen virker på sitt beste og når organisasjonens faktiske resultater er lavere enn aspirasjonsnivået, får vi både nytenkning og større innsats. Hovedmønsteret her er at de organisasjoner som presterer dårligst, oppnår de største forbedringene.

Da er det heller ikke så vanskelig å forstå hvorfor mål- og resultatmåling er blitt så populært både i private og offentlige organisasjoner.

Baksiden av medaljen

Dessverre finnes det også mange situasjoner der mål- og resultatstyring ikke gir noen effekter, eller at effektene ikke er tilsiktet.

– En uheldig sidevirkning av slik styring er at prestasjoner under aspirasjonsnivået kan øke toleransen for risiko, advarer Sørensen.

I praksis betyr det at virksomheten blir mer villig til å ta beslutninger som kan bedre resultatene, men der det også er en viss risiko for at konsekvensene blir svært negative.

Dette er noe vi særlig kjenner fra finanssektoren der investorer og forvaltere lett fristes til å gjøre risikofylte plasseringer i håp om å dekke tidligere tap.

– En grunnforutsetning for at mål- og resultatstyring skal virke, er at organisasjonen er villig til å lære, understreker BI-prosfessoren.

Det innebærer at offentlige myndigheter må være villig til å endre virkemiddelbruken dersom reformer, omstilling eller økte bevilgninger ikke gir resultater.

– Hvis myndighetene av ideologiske eller andre grunner har ”låst” seg til en type tiltak, kan en regne med å fortsette å oppnå dårlige resultater, sier Sørensen.

Og da kan man måle så mye man bare vil.

Når målene ikke blir nådd

Det er dessverre ofte slik at den faktiske resultatoppnåelsen ikke svarer til ønsket måloppnåelse. Av og til kan dette være en naturlig prosess av typen ”det må bli verre før det kan bli bedre”.

Smertefulle organisasjonsendringer kan eksempelvis medføre nedbemanning som innebærer svekket motivasjon og dårligere resultater en periode. Forbedringer kan først avleses senere.

Selv om vi tar høyde for at slike situasjone kan forekomme, er det lett å finne frem til eksempler der svake resultater slett ikke fører til noen resultatforbedringer.

Sørensen grupperer mislykkede forsøk med mål- og resultatstyring i tre hovedkategorier.

1) Svak resultatoppnåelse leder ikke til endring – og heller ikke til resultatforbedring

I en del situasjoner kan en se at resultatoppnåelse som er svakere enn aspirasjonsnivået – gjerne definert ved politiske målsettinger – ikke fører til noen form for endring.

I offentlig sektor er det eksempelvis tradisjon for at en foretar store evalueringer av reformer og tjenestetilbud. Disse konstaterer ofte at måloppnåelsen er langt fra tilfredsstillende, men uten at dette får konsekvenser i det hele tatt.

Sørensen trekker frem avtalen om ”inkluderende arbeidsliv” (kalt IA-avtalen) fra 2001 som et eksempel.

2) Svak resultatoppnåelse leder til tiltak – men ingen resultatforbedring

Dårlige resultater kan anspore organisasjoner til reformer og omstilling, men uten at dette fører til bedrede resultater. Myndighetene bygger på en bekvem – men feilaktig - analyse av hva som gir resultater.

Sykehusreformen fra 2001 skulle sikre et enhetlig eierskap og helhetlig styring. Statlig overtakelse av eierskapet for sykehusene har ikke ført til bedre arbeidsdeling mellom sykehusene og større endringer i sykehusstrukturen.

Som i perioden med fylkeskommunalt ansvar for sykehusene drives det med store underskudd. Sektoren sliter også med kvalitetsproblemer: Vi har dårligere overlevelse for mange kreftsykdommer i Norge enn i sammenlignbare land.

Ifølge OECD er vi av de landene i Europa som får minst helse for pengene. Norske sykehus behandler færre pasienter per årsverk enn de gjør i Finland. Norsk helsevesen sikrer heller ikke likhet.

Ofte kommer de velutdannede med kunnskap og bekjente i sektoren raskere til sykehus, og har bedre overlevelsessjanser enn folk uten lang utdanning og gode kontakter. Rasjonering favoriserer de som vet å komme seg frem i køen.

Sykehusreformen er et eksempel på en stor reform med små resultater – og en sektor som lever videre omtrent som før.

3) Svak resultatoppnåelse leder til større offentlige bevilgninger – men ingen resultatforbedring

I offentlig virksomhet kan en ofte se at svake resultater leder til krav om mer ressurser, og at de offentlige bevilgningene også blir økt. Forståelsen synes ofte å være at resultatoppnåelsen er proporsjonal med bevilgningenes størrelse. Mer penger betyr ikke nødvendigvis betyr bedre resultater.

Økte bevilgninger kan føre til bedre bemanning, men uten at dette leder til bedre resultater. Skolen er et godt eksempel på dette, ifølge Sørensen.

– Over et visst nivå har lærerdekningen liten betydning for elevenes læringsutbytte. Faglitteraturen tyder klart på at bedre lærere gir større læringseffekt enn mange lærere, fremholder han.

Referanse:

Sørensen, Rune (2009): En effektiv offentlig sektor. Organisering, styring og ledelse i stat og kommune, Universitetsforlaget.