− Vi går mot én europeisk orden

I Europa kobles de nasjonale forvaltningene stadig mer sammen med EUs forvaltningsapparat. Det fører til at nasjonale byråkrater oftere er lojale overfor EU-systemet, skriver EU-forsker i ny bok.

Publisert
Europa knyttes mer og mer sammen, også gjennom sammenkobling av forvaltningsnivåene.
Europa knyttes mer og mer sammen, også gjennom sammenkobling av forvaltningsnivåene.

Mellomstatlighet

Institusjonelle ordninger og bestemmelsesprosedyrer som tillater regjeringer å samarbeide innenfor bestemte felter, uten å miste sin suverenitet. En mellomstatlig tilnærming til europeisk integrasjon vil typisk prøve å holde overnasjonale institusjoner på et minimumsnivå.

Overnasjonalitet

«En internasjonal organisasjon med rett til å fatte vedtak som er bindende også for de medlemmer som har motsatt seg dem» (Statsvitenskapelig leksikon). Det er vanskelig i EU-sammenheng å si at noen av institusjonene er overnasjonale i ren forstand. Man sier gjerne at institusjonene det gjelder har overnasjonale trekk.

Kommisjonen

Kommisjonen er det utøvende organet i EU. Kommissærene velges av medlemslandene, mens ledelsen i Kommisjonen velges av medlemslandene i fellesskap.

Rådet (for den europeiske union)

Rådet for Den europeiske union, tidligere kalt Ministerrådet, Unionsrådet, eller bare Rådet, hvor statsrådene innenfor de ulike ansvarsfelt fra de ulike medlemslandene møtes. Under Rådet ligger det 250 arbeidsgrupper, som har den første behandlingen av lovforslag som kommer fra Kommisjonen.

Kilder: Ragnar Lie (2007) EU-leksikon; Østerud, Ø., K. Goldmann og M. Pedersen (red.) (1997) Statsvitenskapelig leksikon; Jan Erik Grindheim og Jarle Trondal (red.) (2007) Europeisk integrasjon og regional endring.

Nasjonal og europeisk forvaltning fungerer i større grad som ett system, argumenterer Jarle Trondal i boka Emergent European Executive Order, som nylig utkom på Oxford University Press.

Dette ser man av at Kommisjonens bruker stadig flere nasjonale eksperter, av at det blir flere byråer med regulativ makt, og av at komitévirksomhet der nasjonale byråkrater og EU-byråkrater jobber side om side blir stadig mer utbredt.

Mye litteratur har hittil behandlet det nasjonale og det europeiske forvaltningsnivået separat.

− Jeg ønsker å analysere dette systemet som en helhet, sier Trondal.

Over staten eller mellom stater?

Siden oppstarten har det vært uenighet om EU skal være en mellomstatlig eller overnasjonal union, og resultatet er et sammensatt politisk system (se faktaboks).

Den europeiske styringsordenen som er i utvikling tipper mot å være preget av en overnasjonal dynamikk, mener Jarle Trondal.

Hvordan tas så beslutninger i dette sammensatte systemet?

Lojale uavhengig av nasjonalitet

Trondal retter fokus mot hvordan nasjonale tjenestemenn som blir lånt ut til EU-kommisjonen og Ministerrådet blir påvirket i sin adferd og sine roller.

Nasjonale tjenestemenn som deltar i Kommisjonens komiteer får en lojalitet til EU, og det er denne lojaliteten som gir EU visse overnasjonale trekk, ifølge Trondal.

Bildet nyanseres imidlertid når Trondal tar for seg de tjenestemennene som lånes ut til arbeidsgruppene under Rådet (se faktaboks). Et sammensatt rollemønster oppstår også i mindre grad her, men disse tjenestemennene representerer i større utstrekning medlemsstatene.

Jarle Trondal ønsker å analysere de nasjonale og det europeiske forvaltingsystemet som en helhet. Trondal er professor ved ARENA – Senter for europaforskning, UiO, og ved Universitetet i Agder.
Jarle Trondal ønsker å analysere de nasjonale og det europeiske forvaltingsystemet som en helhet. Trondal er professor ved ARENA – Senter for europaforskning, UiO, og ved Universitetet i Agder.

Fordi en del tjenestemenn deltar svært aktivt i Rådets arbeidsgrupper, ser vi likevel en utvikling av en overnasjonal tilhørighet nettopp i disse gruppene.

− Dette kan tilskrives en sosialiseringsprosess i gruppemøtene, sier Trondal.

En sterk sosialisering

Kommisjonen benytter seg i stor grad av ulike komiteer og arbeidsgrupper i utredningsfasen. Mye tidligere forskning har antatt at disse ekspertene ikke ville fungere bra sammen fordi de var preget av sin nasjonale bakgrunn og institusjonelle praksis.

Det viser seg derimot at de i stor grad utvikler en lojalitet til EU, i tillegg til også ha lojalitet til sin del av forvaltningen samt en lojalitet til fagfeller.

− Denne sosialiseringen i retning av en overnasjonal lojalitet har blitt mye omtalt og viser seg å være ganske sterk, sier Trondal.

Også midlertidige eksperter som er tilknyttet systemet i kortere tid preges av en overnasjonal orientering, viser forskningen. Nasjonale funksjonærer som deltar i ulike komiteer er preget av sine nasjonale roller, men supplerer de med nye overnasjonale roller.

Integrasjonen varierer mellom land

Nasjonal forvaltning blir ulikt integrert under Kommisjonen og Rådet, viser Trondals bok.

− Mens EU-kommisjonen bidrar til en fragmentering av nasjonal forvaltning, hvor særlig fagdepartementer og direktorater opptrer med et uavhengig mandat, bidrar Rådet i større grad til en koordinering av nasjonal forvaltning, sier Trondal.

Ved å sammenligne norsk og svensk sentralforvaltning, viser han i boka at mens norsk sentralforvaltning utelukkende påvirkes av Kommisjonen, blir denne effekten delvis balansert av Rådet i svensk forvaltning.

Forvaltningsintegrasjon i Europa er altså betinget ikke bare av hvordan statsadministrasjonen er organisert nasjonalt, men også av hva som er den nasjonale forvaltningens form for tilknytning til EU-byråkratiet.

Hvordan det europeiske forvaltningssystemet utvikler seg, beror altså på hvordan forvaltningen er organisert på henholdsvis nasjonalt og europeisk nivå konkluderer Trondal.

− Det spiller imidlertid altså også inn hvordan de to nivåene er organisert sammen, og hvordan byråkratene i EU sosialiseres, sier han.