Ny form for sentral skolestyring

Desentralisering av beslutninger og forvaltning i utdanningen, fører til en ny form for sentral styring.

Publisert
 (Foto: (Illustrasjon: www.photos.com))
(Foto: (Illustrasjon: www.photos.com))

Kunnskapsløftet fra 2006 er den siste store norske utdanningsreformen i grunnopplæringen. Målet er å ansvarliggjøre læreren og desentralisere beslutningsmyndighet og forvaltningsoppgaver i utdanningen.

Evalueringen viser imidlertid at resultatet er en utvikling mot et strengere kontrollregime fra sentrale myndigheters side.

- En desentralisering av den typen som Kunnskapsløftet innebærer, fører til en ny form for sentral styring, forklarer professor Petter Aasen ved Høgskolen i Vestfold.

- Sentrale myndigheter må på den ene siden utvikle sin egen evne til mål- og resultatstyring. På den annen side skal de samme myndigheter, ideelt sett, klare å holde fingrene av fatet, sier han.

Aasen peker blant annet på hvordan et nasjonalt kontrollregime og vekt på dokumentasjon fører til at utdanningen blir mer gjennomsiktig.

- Dette er noe myndighetene ønsker av hensyn til de såkalte brukerne.

- Men åpenheten får også noen konsekvenser for utformingen av politikken, implementeringen av reformen og for forholdet mellom politikk og pedagogikk, sier Aasen.

- Når resultatene blir offentlige og mangel på måloppnåelse avdekkes, øker nemlig presset for forandringer. Media griper ofte tak i mangelfulle eller svake resultater og setter den politiske og pedagogiske dagsordenen.

Mer desentralisering – mer kontroll

Desentraliseringen har ført til at sentrale myndigheter har gitt fra seg makt, mener Aasen.

- Samtidig ser vi stadig at mediestormer lett fører til at de samme myndigheter blir utålmodige, tar makten tilbake eller blokkerer den desentraliseringen de var ute etter.

- Man styrker den sentrale styringen og kontrollen, og begrenser på den måten skoleeiernes myndighet og skolens profesjonelle handlingsrom, sier han.

Evalueringen av Kunnskapsløfte viste for eksempel at i begynnelsen av reformperioden mente en stor del av skoleeierne, det vil si kommuner og fylkeskommuner, at de hadde fått større autonomi, og at reformen hadde gitt skolelederne større innflytelse.

- Fem år etter reformen var situasjonen imidlertid blitt en annen, sier Aasen videre.

- Nå er det bare 40 prosent av kommunene og 8 av 19 fylkeskommuner som sier at reformen har ført til større fleksibilitet og åpenhet.

Da man i 2011, altså fem år etter at reformen ble innført, spurte lærerne om de hadde fått større handlingsrom, svarte bare 12 prosent av lærerne i videregående skole at de opplevde det slik. For ungdomsskolens vedkommende er tallet 16 prosent og på barnetrinnet fra 4. til 7- trinn 22 prosent.

- Desentraliseringen ser med andre ord ikke ut til å ha ført til mer myndige og selvstendige lærere. Tvert imot ser den ut til å ha ført til at skoleeiere og lærere opplever økt sentral kontroll og begrenset mulighetene for lokal og profesjonell utvikling og styring, sier Aasen.

- I tillegg er det påfallende at desentraliseringen ofte ser ut til å stoppe på skoleeiernivå.

Åpenheten og medienes rolle fører ifølge forskeren til at den nasjonale, og i noen tilfeller også den lokale, utdanningspolitikken blir mer detaljorientert. Fokuset på manglende eller svak måloppnåelse fører til en form for defektstyring som ofte blir veldig konkret og tiltaksorientert.

- Ofte griper sentrale politiske myndigheter inn i lærernes yrkesutøvelse på en måte som få andre yrkesgrupper opplever og aksepterer, sier Aasen. 

Desentralisering forutsetter balanse

I det moderne kunnskapssamfunnet er det ikke lenger mulig med en sentral styring og regulering av innholdet i utdanningen gjennom detaljerte nasjonale forskrifter.

Desentraliseringen og profesjonaliseringen er uttrykk for at myndighetene har innsett at utdanning må styres og ledes ved at man formulerer verdier, retning, overordnede mål og hvilke kompetansemål/læringsutbytte eleven eller studenten skal oppnå, og ved at man kontrollerer prestasjonene.

Dette er en form for styring og ledelse som forutsetter at målene er klart formulert, samtidig som det også er en forutsetning for desentraliseringen at det gis rom for lokal og profesjonell tolkning av målene.

Aasen mener at desentralisering av utdanningen setter fokus på balansen mellom den politiske og den profesjonelle makten.

- Den nye styringsformen forutsetter en balanse mellom sentral og lokal styring og ledelse på den ene siden, og mellom politisk og profesjonell makt og ansvarlighet på den andre.

- Det ene dimensjonen tematiserer hvor makten er plassert, det andre handler om hvem som har den, sier Aasen.

- Desesentraliseringstanken forutsetter et balansepunkt som tar hensyn både til at man ønsker å styrke lokaldemokratiet og lærernes status og profesjonalitet.

Å plassere ansvaret

I den reformtenkningen som Kunnskapsløftet er et uttrykk for blir det viktig med et klart kontrollregime som skal sikre kvaliteten i utdanningen, synliggjør at samfunnet får valuta for de pengene man bruker, og framfor alt legger til rette for at systemet og skolene lærer av erfaring og dokumentasjon.

- Desentralisering gjennom mål- og resultatstyring fører derfor til et tobeint system, forklarer Aasen videre.

- Det ene beinet er utforming av mål, kompetansemål og læringsutbytte, som skal sikre skoleeiere og lærere frihet, det andre beinet er etableringen av et kontrollregime, som skal sikre kvalitet.

- Men ulike aktører har behov for ulik informasjon for å sikre kvaliteten, derfor må kontrollregimet differensieres. Tenkningen bak Kunnskapsløftet er at politiske myndigheter på nasjonalt eller lokalt nivå skal gi retning og legge rammer, men ved skoleporten overtar den profesjonelle læreren ansvaret.

- Da må kontrollregimet ta høyde for at det å styre og lede læring ved hjelp av kompetansemål er noe annet enn å styre systemet gjennom mål.

Referanse:

Aasen: “Accountability under ambiguity. Dilemmas and contradictions in education,” i Østern m.fl. (red.): Teacher Education Research between National Identity and Global Trends, Akademika 2013.