EU har etablert flere programmer for å bidra til å gjennomføre sin politikk i medlemslandene. Norge er ikke et medlem av EU, men har tilknytning gjennom blant annet EØS-avtalen som trådte i kraft i 1994. Avtalen åpner for at Norge kan slutte seg til EUs såkalte sektorprogrammer.

Norge har også adgang til å delta i samarbeidsprosjekter under de såkalte EØS-midlene, men midlene skal hovedsakelig gå til utvikling i de 16 minst velstående EU-landene. Ikke minst har Norge adgang til Interreg-programmene. Det siste er EUs program for å fremme sosial og økonomisk integrasjon over landegrensene gjennom regionalt samarbeid.

Alle disse tre innebærer at Norge bidrar finansielt til programmene og at norske aktører kan søke om støtte til prosjekter. Norge bidrar med rundt 200 millioner norske kroner årlig til de regionale samarbeidsprogrammene under Interreg.

Men hvor mye deltar egentlig norske kommuner og fylkeskommuner EU-prosjekter, og i hvilken grad er det nyttig å delta? Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har kartlagt dette på oppdrag fra KS.

Høy norsk deltakelse

Kartleggingen viser at 263 norske kommuner – omtrent seks av ti – deltok i prosjekter som var støttet av EU-programmer i de to programperiodene 2007–2013 (Interreg og sektorprogrammene) og 2009–2014 (EØS-midlene).

Når kommunene deltar i EU-prosjekter, kan det være med på å heve kompetansen deres og gi ny kunnskap om nye tiltak eller muligheter som påvirker innbyggerne og politikkområdet. Dette kan for eksempel være energisparingstiltak som styrker kommunens miljøarbeid, bedre tilrettelegging for sykling og en bedret språkopplæring.

Deltakelsen kan også gi innsikt i hvordan kommunen kan organisere en tjeneste eller virksomhet annerledes, som gjør at de kanskje vil velge å organisere dem annerledes. Et eksempel på dette er en mer tverrfaglig organisert hjemmetjeneste.

De største mest aktive

I denne studien har NIBR-forskerne undersøkt kommunens størrelse og kommunens tilgang på midler til utviklingsarbeid mer systematisk.

For alle EUs programtyper viser den statistiske analysen at kommuner med stor befolkning deltar i større grad enn de med en liten befolkning.

Store kommuner har ikke bare tilgang på mer personell og kompetanse, man har større budsjetter og mer administrative ressurser. Selv om det finnes unntak, er det slående at de fem mest aktive kommunene er Oslo, Stavanger, Trondheim, Kristiansand og Bergen – alle tungvektere i Kommune-Norge, mener forskerne som har gjort kartleggingen.

– Så å si alle vi har intervjuet opplever EU-prosjekter som tidkrevende. Det er spesielt budsjettadministrasjon og rapporteringsarbeid som oppleves som rigid, strengt og som en tidsutfordring. Dette fører til at noen informanter stiller seg skeptisk til videre deltakelse, forklarer forsker Marthe Indset.

Pengesekken rår

Forskerne hadde i tillegg en hypotese om at kommuner som allerede har stor tilgang på frie midler – penger – vil ha et relativt lite behov for å styrke utviklingsarbeidet. At dette tar vekk motivet for å søke midler utenfra. Kommunen har nok fra før.

– Men analysen viser at bildet er det motsatte av det vi antok. Kommunene med høy andel frie midler deltar i større grad enn de som har færre midler enn gjennomsnittet, sier Indset.

Begrenset nedslagsfelt

Deltagelsen i EUs sektorprogrammer hoper seg opp rundt to programmer: «Livslang Læring» og «Aktiv Ungdom». Over 90 prosent av prosjektene ligger under ett av disse programmene. Kontrasten blir dermed stor til de andre programmene som har ganske lav deltakelse.

I programperioden 2007–2013 var det for eksempel bare ett prosjekt under Helseprogrammet og ett prosjekt under Progress (sysselsetting, integrasjon og sosial solidaritet) der norske kommuner og fylkeskommuner deltok.

– Med tanke på at helse og sosiale tjenester er tunge kommunale oppgaver, kan det være grunn til å spørre hvorfor det ikke var flere prosjekter under disse programmene, sier prosjektleder Arild Schou ved NIBR og Høgskolen i Buskerud og Vestfold.

Et fellestrekk ved de 15 kommunene og fylkeskommunene som er undersøkt nærmere, er at deltakelsen i stor grad er motivert ut fra kommunens egne behov og mål for utvikling. Resultatene av prosjektarbeidet er ofte varierte og har betydning for den enkeltindividers og kommunens kompetanse, for innholdet i kommunal virksomhet og for organisering og arbeidsmåte.

Samtidig viser studien at det er potensial for å tilrettelegge bedre for deltakelse og utnyttelse av EU-prosjekter. Dette gjelder både kommunens egen tilrettelegging, fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør og de nasjonale kontaktpunktenes tilrettelegging.

Mye norsk-svensk samarbeid

Når man ser på det geografiske bildet for kommunenes deltagelse i alle programmer, er det klart at det er mange prosjekter i grensekommunene til Sverige. I småkommunene langs vestkysten og mindre befolkede innlandskommuner er det langt mindre kommunal deltagelse i prosjektene.

– Det skyldes i hovedsak at i noen bestemte prosjekter er midlene forbeholdt samarbeid mellom norske og svenske kommuner, forklarer Schou.

Flere av disse prosjektene igjen er forbeholdt samarbeid mellom norske og svenske kommuner som ligger på hver sin side av grensen. Ikke uventet er det også fylkene som grenser til Sverige, slik som Østfold, Hedmark og Troms, som har høyest andel kommuner som deltar.

Har deltakelse vært verdifull?

Å være med i EU-prosjekter kan bidra til å forandre hvordan kommunene og fylkeskommunene organiserer virksomheten sin, og det kan gi politiske forandringer. Deltakelse oppleves som givende, ifølge forskerne. 

Enkeltpersoner som er med, opplever at prosjektene gir dem faglig påfyll, inspirasjon, nye ideer og selvbekreftelse. Ikke minst gir de internasjonale kontakter og nettverk som ofte består etter at prosjektperioden er over.

Alle prosjektene i denne studien er nyttige i den forstand at deltagerne har blitt mer bevisst på felles europeiske utfordringer og kultur, viser studien. Men hvor varig er denne effekten?

Den langsiktige effekten av prosjektdeltagelse i denne sammenheng er noe uklar. Flere av prosjektene har imidlertid en form for teknisk innovasjon som prosjektmål og har derfor en langsiktig nytte, i det minste i teknisk forstand.

Det finnes også gode eksempler på at kommuner og fylkeskommuner som gjennom deltagelse i et prosjekt får ny kompetanse og kunnskap og at dette har blitt bakt inn i organisasjonen deres. Videre finnes det eksempler på at deltagelse har vitalisert et helt politikkfelt, og at EU-prosjekter derfor har blitt en permanent del av virkemiddelbruken.

Rapporten peker også på at det kan gi langsiktige nytte at kommuner og fylkeskommuner etter prosjektets avslutning går sammen om løse flere typer utfordringer.

Referanse:

Arild Schou og Marthe Indset: EU-programmer: deltakelse og nytte for kommunesektoren. NIBR-rapport 2015:19, Norsk institutt for by- og regionforskning.