Mirakelmannen Jens Stoltenberg la i desember 2004 fram hovedpunktene i forslaget til pensjonsreform i Norge. Politikernes målbevissthet og omfattende bruk av "kreativ tvetydighet" er viktige forklaringer på hvordan det i 2011 ble mulig å lande den store Pensjonsreformen i Norge. (Foto: Cornelius Poppe / Scanpix)
Mirakelmannen Jens Stoltenberg la i desember 2004 fram hovedpunktene i forslaget til pensjonsreform i Norge. Politikernes målbevissthet og omfattende bruk av "kreativ tvetydighet" er viktige forklaringer på hvordan det i 2011 ble mulig å lande den store Pensjonsreformen i Norge. (Foto: Cornelius Poppe / Scanpix)

Det politiske spillet om pensjonen vår

Hvordan klarte Jens Stoltenberg å lose gjennom en pensjonsreform som vil føre til at store deler av befolkningen får mye lavere pensjoner?

Publisert

I Sør- og Mellom-Europa går arbeidstakere i demonstrasjonstog og kaster stein og brannbomber når politikerne vil svekke pensjonene deres. Dette er land med langt svakere statsfinanser enn Norge, der behovet for kutt i pensjonsordninger for store grupper er mye mer akutt enn i Norge.

– I en rekke land har det vist seg vanskelig å kutte i kostbare pensjonsrettigheter, sier Axel West Pedersen, forsker ved Institutt for samfunnsforskning i Oslo.

Hvorfor gikk det da så greit å få dramatiske pensjonskutt gjennom i Norge?

Reformen fra 2011 får omfattende konsekvenser for alderspensjonene til to tredeler av alle norske arbeidstagere. Dette gjelder for de som jobber i det private. Resten, altså offentlig ansatte, får inntil videre beholde langt mer generøse ordninger.

It happened here er et forskningsprosjekt der samfunnsvitere og økonomer har gått sammen om å se på hva som egentlig hendte, da vi i løpet av de ti årene 2001 til 2011 fikk gjennomført den store Pensjonsreformen i Norge.

Ifølge forskerne viser denne reformen hva som faktisk er mulig å få til om politkere og embetsmenn utfører godt politisk håndverk.

Axel West Pedersen er statsviter og forsker I ved Institutt for samfunnsforskning.(Foto: Cappelen Damm, Institutt for samfunnsforskning)
Axel West Pedersen er statsviter og forsker I ved Institutt for samfunnsforskning.(Foto: Cappelen Damm, Institutt for samfunnsforskning)

Alt går bra for Norge

Norge har kommet seg bedre gjennom både den siste finanskrisen og tidligere økonomiske kriser enn de aller fleste andre. Vi har i tillegg gode statsfinanser. Og så har vi Oljefondet.

– Både Jens Stoltenberg og andre politikere så likevel på slutten av 1990-tallet at også det norske pensjonssystemet var for generøst. At det risikerte å ikke bli bærekraftig, når befolkningen blir stadig eldre. De økonomiske realitetene, som har rammet så mange andre land, vil før eller senere også innhente Norge, sier West Pedersen.

Selv om politikerne ikke kunne vise det norske folket at det var noe dramatisk behov for pensjonskutt slik som i andre land, klarte de likevel å gjennomføre en pensjonsreform som var bredere forankret i folket enn hva for eksempel den svenske pensjonsreformen var, ifølge forskeren.

– Politisk var dette intet mindre enn et mirakel, sier han.

Pensjonskommisjon uten partene

Det begynte med nedsettelsen av Pensjonskommisjonen i 2001.

– Regjeringen nedsatte en pensjonskommisjon der partene i arbeidslivet ikke var med. I kommisjonen satt det bare eksperter og politikere på høyt nivå i partiene. Det var nokså spesielt. Men trolig en viktig delforklaring bak suksessen. Husk at i Norge er det lang tradisjon for å trekke berørte parter inn i arbeid som dette.

West Pedersen er ikke i tvil om at dette var bevisst politikk fra ledelsen i Arbeiderpartiet. Det var her hånden ble holdt på rattet under store deler av arbeidet med pensjonsreformen.

– Bak lå det helt klart et ønske om først å etablere en tverrpolitisk konsensus om nødvendige reformtiltak, en enighet som ble så sterk at verken fagbevegelsen eller arbeidsgiversiden kunne rokke ved den, sier West Pedersen.

– Spesielt ønsket politikerne å gjøre noe med AFP-ordningen, en ordning som var blitt både for gunstig og for kostbar.

Denne ordningen gjorde at om lag halve den norske arbeidsstyrken kan gå av med pensjon ved bare 62 års alder, uten at det koster dem noe vesentlig ekstra.

Ordninger som dette er ikke bærekraftige, mente politikerne, når stadig færre av oss arbeider og stadig flere av oss blir pensjonister i flere år.

Statsansatte organisert i LO demonstrerte i 2010 foran Stortinget mot forslaget til pensjonsreform. I dag (2014) er pensjonsreformen gjennomført for de to tredeler i i arbeidslivet som er privatansatte. Offentlig ansatte har inntil videre fortsatt langt bedre ordninger. (Foto: Mimsy Møller / Dagsavisen / Samfoto)
Statsansatte organisert i LO demonstrerte i 2010 foran Stortinget mot forslaget til pensjonsreform. I dag (2014) er pensjonsreformen gjennomført for de to tredeler i i arbeidslivet som er privatansatte. Offentlig ansatte har inntil videre fortsatt langt bedre ordninger. (Foto: Mimsy Møller / Dagsavisen / Samfoto)

Ap mot LO

Ap-ledelsen med Jens Stoltenberg i spissen var den sterkeste bidragsyteren, og LO og de øvrige arbeidstakerorganisasjonene var den sentrale motstanderen, konstaterer forskerne nå i ettertid.

– I 2005 har Norge en borgerlig Bondevik-regjering. Da er Arbeiderpartiet i opposisjon og lykkes i å få LO med på et kompromiss om de viktigste prinsippene i reformen. Det gjelder ikke minst den såkalte levealdersjusteringen, som innebærer at nivået på alderspensjonen vil bli redusert i takt med økt levealder, forteller West Pedersen.

– Men for å få til dette kompromisset måtte Ap-ledelsen gå med på at AFP-ordningen videreføres og at de statsansattes gunstige pensjonsordninger får stå urørte.

Dette er eksempler på den kreative tvetydigheten forskerne mener preger denne prosessen: Det bekreftes at AFP-ordningen skal videreføres – uten at det blir sagt hvordan.

Utfordringen for Ap-ledelsen blir nå å få LO med på at AFP-ordningen blir omgjort til noe annet enn den var. De vil at også de som går av med AFP flere år før ordinær pensjonsalder på 67 år må finne seg i det andre alderspensjonister må, nemlig at pensjonen deres blir kortere.

Avtale rett før finanskrisen

Bare få måneder før finanskrisen brått rammer verden i 2008, greier Stoltenberg-regjeringen å få partene i privat sektor med på å omgjøre AFP-ordningen til en slags supplerende tjenestepensjonsordning.

Samtidig blir dette en ordning som respekterer et av de sentrale prinsippene i pensjonsreformen: At den enkelte arbeidstaker selv skal betale for sitt valg av avgangstidspunkt.

– Hadde finanskrisen kommet noen måneder tidligere, ville kanskje ikke Stoltenberg-regjeringen ha greid å få de privatansattes fagforeninger med på dette. Da ville krisen ha gjort dem mye mer utrygge på fremtiden, sier West Pedersen.

– Dette er selvfølgelig bare en spekulasjon, men likevel en plausibel spekulasjon, mener han.

Regjeringen hadde altså trolig mye flaks med tidspunktet for enigheten om ny pensjonsordning for privatansatte.

Samtidig ble det utøvd mye godt politisk håndverk, mener forskerne.

En rekke grep ble tatt for å komme fagbevegelsen i møte. Ett var å opprettholde statsstøtten til den omgjorte AFP-ordningen, slik at skatteyterne fortsatt bidrar til å betale for pensjonene til arbeidstakerne i den organiserte delen av arbeidslivet.

Et annet var å mildne virkningen av levealdersjusteringen for de fødselsårgangene som skal gå i pensjon i de første årene etter at reformen har trådt i kraft

Politikerne og ekspertene fikk altså – i hvert fall på litt lengere sikt – fullt gjennomslag for sitt aller viktigste nye prinsipp: levealderjusteringen.

For hvert kalenderår som går øker nå levealderen i Norge med en til to måneder. Fortsetter vi å leve stadig lenger, justeres pensjonene våre ned. Slik kan man si at risikoen er flyttet over fra fellesskapet til den enkelte.

Offentlig ansattes pensjoner

I 2009 avsluttes forhandlingene om de offentlig ansattes pensjoner.

Da er finanskrisen et faktum og kriseopplevelsen en annen. I tillegg er forhandlingssituasjonen i offentlig sektor mer komplisert. Her handler det ikke bare om den gamle AFP-ordningen, men også om oppbyggingen av de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Offentlig ansatte i Norge er garantert om lag 66 prosent av sluttlønnen i alderspensjon. Dette kalles bruttogaranti-ordningen. Denne garantien har i praksis gjort offentlig ansatte immune mot alle innsparingstiltak rettet mot pensjonister.

– Forhandlingene ender med at ansatte i offentlig sektor får beholde en pensjonsordning som strider mot det som var selve prinsippet i Pensjonsreformen, nemlig at pensjonene skal stå i forhold til inntekten over hele den yrkesaktive karrieren og at de ansatte skal ta deler av risikoen, og slik bidra til å gjøre systemet bærekraftig, påpeker West Pedersen.

Også den omstridte AFP-ordningen får de offentlig ansatte beholde.

West Pedersen peker på hvordan dette gjør det langt mindre aktuelt for offentlig ansatte å fortsette å jobbe etter fylte 62 år, sammenlignet med privatansatte.

– Men også de offentlig ansatte må godta full levealdersjustering av pensjonene for personer født fra og med 1959.

Fortsetter levealderen å øke like mye i Norge de neste 30 årene, kan denne justeringen på sikt faktisk føre til en pensjonskutt på 20 prosent også for offentlig ansatte.

Et todelt pensjonssystem

Pensjonsreformen trådte i kraft fra 1. januar 2011.

Nå har vi fått et todelt system for alderspensjon i Norge, ikke helt ulikt det man har i land som Spania og Hellas.

En tredel kan se fram til garanterte pensjoner, i hvert fall i noen år fremover, fordi de er ansatt i det offentlige.

To tredeler er privatansatte og i denne gruppen varierer kvaliteten på pensjonsordningen nå sterkt. Mange i denne gruppen får i framtiden vesentlig lavere pensjoner enn offentlig ansatte og må i tillegg selv ta risikoen for store deler av pensjonen. Dette skyldes at pensjonssparingen deres må plasseres i aksjer eller obligasjoner for å gi brukbar avkastning.

Den aller største utfordringen da politikerne gikk løs på oppgaven med å reformere pensjonssystemet vårt, var å få folk bort fra å ville gå tidlig av, som lå innebygget i den gamle AFP-ordningen.

Med Pensjonsreformen i 2011 er dette gjennomført i privat sektor i arbeidslivet.

Men ikke i offentlig sektor.

Omkamp om offentlige pensjoner

– Vi har også fått et pensjonssystem som gjør det enda vanskeligere å bevege seg mellom privat og offentlig sektor. Spesielt vanskelig er det blitt for voksne arbeidstagere å gå fra en offentlig til en privat arbeidsplass, påpeker West Pedersen.

– Ansatte låses altså inne i offentlig sektor og i bedrifter med AFP-rett i privat sektor.

Han mener vi har fått et pensjonssystem med flere skumle fallgruver.

– Gjør du for eksempel en så alvorlig feil som å slutte på en arbeidsplass med AFP-rett en måned før du ordinært skal gå av med pensjon, risikerer du å tape en million kroner i pensjon.

Et parallelt forskningsprosjekt har påvist at kvinner i lavlønnsyrker er de som kan minst om pensjonsregelverket. Dette er også den gruppen som risikerer å få dårligst pensjoner.

Axel West Pedersen konkluderer med at politikerne, med samfunnsøkonomen Jens Stoltenberg i spissen, greide å få gjennomslag for en pensjonsreform i privat sektor.

– Men Pensjonsreformen er ikke gjennomført for offentlig sektor. Dette er den store svakheten ved reformen. Derfor er min spådom at vi før eller siden kommer til å få en omkamp om reformen for offentlig sektor.