Hvorfor har ikke USA ratifisert Kyoto-protokollen om reduksjon i utslipp av klimagasser? Hvorfor framstår USA fortsatt som en motstander av å skape forpliktende avtaler om å redusere klimagassutslipp?

Et forskningsprosjekt ved Cicero Senter for klimaforskning har studert hva som skjedde under Kyoto-forhandlingene for 13 år siden. Prosjektet har sett dette i lys av USAs politiske system.

– Nøkkelen til å forstå hvorfor USA er verdens klimasinke ligger i måten USAs nasjonalforsamling er organisert og fungerer, mener forskerne.

Uten USA

Kyoto-avtalen innebærer at i-landenes utslipp av klimagasser i gjennomsnitt skal reduseres med 5,2 prosent innen 2012, sammenliknet med 1990-nivå.

Avtalen trådte i kraft i 2005 etter å ha blitt ratifisert av 127 land. USA har ikke ratifisert avtalen.

– Bare få måneder før klimatoppmøtet i Kyoto gjorde representantene i Senatet et enstemmig vedtak. Det slo fast at USA ikke skulle slutte seg til noen avtale som medførte bindende utslippsreduksjoner bare for i-land eller som kunne ramme amerikansk økonomi. Kyoto-protokollen brøt med begge disse kravene.

– Å vise til dette vedtaket, kalt Byrd–Hagel-resolusjonen, er det opplagte svaret når noen spør om hvorfor USA ikke undertegnet Kyoto-protokollen, sier professor Jon Hovi.

Han mener denne tilsynelatende enkle forklaringen reiser et nytt spørsmål:

– Alle partene i Kyoto visste at det var avgjørende viktig å få med USA. Hvordan kunne de da bli enige om en avtale som var uakseptabel for den amerikanske nasjonalforsamlingen?

Intervjuet deltagere

Forskerne har tatt utgangspunkt i statsviteren Robert Putnams teori om to-nivå-spill. Den sier at når to eller flere land forhandler internasjonalt, tar de bare i betraktning de mulige avtalene som er ratifiserbare for alle deltagerne i forhandlingene.

Altså avtaler som også kan godtas av landenes nasjonalforsamlinger.

– Hvorfor ble det ikke slik i Kyoto? Hvorfor laget man en Kyoto-avtale som var uakseptabel for amerikanerne? Dette har vi søkt svar på, forteller Hovi.

Cicero-forsker Guri Bang har også vært helt sentral i prosjektet. Bang oppholdt seg ett år i USA og intervjuet personer i det politiske miljøet der.

Bang og Hovi har også intervjuet eksperter på klimaforhandlingene i andre land, snakket med deltagere i forhandlingsdelegasjonene, folk i miljøbevegelsen og andre forskere. Svaret de har funnet har to deler:

Hadde gitt opp

Da Al Gore og Bill Clinton ankom Kyoto for å delta i forhandlingene, hadde de allerede gitt opp å få til en avtale som kunne bli akseptabel for Senatet. Gore, som sto i spissen for forhandlingene fra amerikansk side, var klar over at han ikke ville få et tilstrekkelig stort flertall blant senatorene med på en avtale.

Tilstrekkelig stort flertall vil i denne sammenhengen si minst 67 av de 100 senatorene.

– Gore og Clinton forsøkte i stedet å forhandle fram en avtale som kunne gi administrasjonen et klimavennlig ansikt. En slik avtale fikk de.

– Men den avtalen var så uspiselig for USAs folkevalgte at presidenten og visepresidenten, da de kom hjem med den, ikke en gang sendte avtalen til Senatet for behandling. Så sikre var de på at de ikke ville få den godkjent, sier Hovi.

Gore og Clinton drev med andre ord et spill for galleriet under forhandlingene i Kyoto.

Ifølge personer forskerne har snakket med i den amerikanske forhandlingsdelegasjonen til Kyoto, trodde virkelig de amerikanske forhandlerne at det var mulig å få Senatet med på en avtale der USA bandt seg til 0 prosent utslippsøkning fra 1990 til 2012.

Men da Al Gore ankom Kyoto, ga han beskjed om at USA måtte gi mer. Dermed endte USAs delegasjon opp med å si ja til en utslippsreduksjon på 7 prosent for USA. Men dette visste Gore var uakseptabelt for sine egne folkevalgte, mener forskerne.

Senatet hadde jo nettopp gjort et enstemmig vedtak som var stikk i strid med dette.

Forsto ikke USA

Samtidig gjenstår det å finne svar på hvorfor andre ledende aktører i Kyoto som EU og Japan, i strid med Robert Putnams teori, laget en avtale som den store klimagassforurenseren USA ikke kunne si ja til.

– Svaret er at de forsto det amerikanske systemet for dårlig. Mange trodde faktisk at når Clinton og Gore skrev under på en avtale om at USA skulle redusere utslippene med 7 prosent, så var det også mulig for presidenten og visepresidenten å få den godkjent hjemme. Det var det ikke.

Delstatene

Både Kyoto-protokollen og de senere forhandlingene om en global klimaavtale viser hvor viktig det er å forstå amerikansk politikk og USAs politiske system.

– I USA går det ikke noen klar klimaskillelinje mellom demokrater og republikanere. Det finnes demokrater som er motstandere av amerikansk deltakelse i en klimaavtale og republikanere som er for.

– Like viktig er det hvor senatorene kommer fra, og om kullindustrien eller andre klimarelaterte interessegrupper er sterke i delstaten deres. I klimaspørsmål ser vi spesielt ofte at demokratiske senatorer lar regionale interesser påvirke stemmegivningen.

Selv med Barack Obama i Det hvite hus, en president som setter klimaspørsmålet høyt på agendaen og som hadde et solid demokratisk flertall i begge husene i Kongressen frem til mellomvalget nå i 2010, har det fortsatt vært delstatsinteressene som har overskygget partitilhørighet for en del demokrater i klimasaken.

Så langt har derfor heller ikke Obama lyktes med å få vedtatt en klimalov som gjør at USA kan forplikte seg til en ny klimaavtale.

Referanse:

Hovi, Sprinz & Bang: Why the United States did not become a party to the Kyoto protocol: German, Norwegian and US perspectives, European Journal of International Relations December 7, 2010, doi: 10.1177/1354066110380964.

Lenke:

Forskningsrådets program: Klimaendringer og konsekvenser for Norge (NORKLIMA)