Ordtaket om bukken og havresekken har vi hørt om før, og vi vet at bukken ikke bare bor på landsbygda. Spørsmålet er om bukken også passer på havren på Stortinget og i statsforvaltningen. 

Kommunalt selvstyre er en betegnelse for kommunenes og fylkeskommunenes rett til å styre seg selv. Det er en vanlig oppfatning at det kommunale selvstyret står sterkt i Norge. 

Men når vi ser kommunenes rett til å styre i lys av Stortingets og statsforvaltningens rett til å styre dem, blir det tydelig at det kommunale selvstyret ikke har et sterkt rettslig vern.

Ikke i synk

- Den norske reguleringen er ikke i samsvar med sentrale bestemmelser i Det europeiske charter om lokalt selvstyre, og den skiller seg også fra danske, svenske og franske regler om dette.

- Charteret er bindende for norske myndigheter, og det representerer en forpliktelse Norge har hatt i over 20 år, forteller Sigrid Stokstad.

Hun har skrevet doktoravhandling ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo om det kommunale selvstyret og den rettslige handleevnen Stortinget, statsforvaltningen og kommunene har i forhold til hverandre.

Målet har vært å avklare hva kommunalt selvstyre er i norsk rett, og peke på rettslige virkemidler som kan styrke og svekke det kommunale selvstyret.

Uklart norsk lovverk

I følge Stokstad krever Europarådscharteret at prinsippet om lokalt selvstyre skal lovfestes, og om mulig tas inn i grunnloven. Konstitusjonene i Sverige, Danmark og Frankrike har gjort dette, mens den norske grunnloven mangler slike regler.

Prinsippet om lokalt selvstyre er heller ikke tydelig beskrevet i det norske lovverket, forteller hun.

- Spørsmålet om det kommunale selvstyret skal inn i Grunnloven har vært oppe mange ganger, men Stortinget har avvist forslaget gjentatte ganger.

Trenger hjemmel for å spise av havresekken

- Hvor kommer så bukken inn?

For at statsforvaltningen skal kunne gripe inn overfor kommunene må det finnes hjemmel i lovverket. Norsk lov gir statsforvaltningen omfattende hjemler for kontroll og overprøving av kommunale vedtak.

Samtidig har kommunene en svært begrenset adgang til å bringe statsforvaltningens vedtak inn for domstolene. Dermed får statsforvaltningen selv det siste ordet når lovbestemmelsene om kommunenes handlingsrom tolkes.

- Kommunene i Norge er mer underordnet statsforvaltningen enn de er i Sverige, Danmark og Frankrike. Norge skiller seg tydelig ut ved at kommunale vedtak overprøves bredt av statsforvaltningsorganer.

- Domstolene bør kontrollere staten

Ifølge charteret skal statene ha et internt system for kontroll med at nasjonale myndigheter respekterer det lokale selvstyret.

Lokale myndigheter skal kunne gå til domstoler eller liknende uavhengige organer for å prøve om den statlige styringen er innenfor rammene som det nasjonale lovverket setter.

En slik kontroll via domstolene vil bety at nasjonale myndigheter ikke selv får avgjøre hvor langt de kan gå i å styre lokale myndigheter.

- På dette punktet er Norges oppfyllelse av de internasjonale forpliktelsene mangelfull, forteller forskeren.

- Kommunale vedtak kontrolleres og overprøves også i svensk, dansk og fransk rett. Slik overprøving skjer imidlertid i organer som er uavhengige av statsforvaltningen. Kommunene kan i langt større grad enn hos oss få statsforvaltningens overprøvingsvedtak prøvd ved domstol.

- Vi kan lære av våre naboland

I sin avhandling legger hun betydelig vekt på å sammenlikne systemene i de nordiske landene.

- Det er naturlig å sammenlikne oss med Sverige og Danmark fordi vi er så like. De er alle modeller av nordiske velferdsstater som kan belyse ulike måter kommunalt selvstyre kan innordnes i ulike velferdsstatsmodeller.

- Frankrike går for å være en veldig sentralisert stat, men de har desentralisert mer av makten i ny tid og har også grunnlovsbestemmelser om kommunalt selvstyre.

Lokalt engasjement

- Hvilke konsekvenser kan en slik manglende rettssikkerhet for det kommunale selvstyret ha for utviklingen i lokalpolitikken?

- Jeg tror det er en sammenheng mellom det å ha beslutningsmyndighet og at det faktisk er et lokalt engasjement. Dersom kommunene tappes for makt blir det kanskje mindre interessant å engasjere seg politisk.

- Det kommunale selvstyret utgjør jo et grunnlag for det lokale demokratiet, og det er her folk flest har mulighet til å oppleve demokrati på nært hold.

Kommuniserer tvetydig

Hvorfor har vi ikke kommet lenger i Norge i forhold til å oppfylle føringene i charteret?

- Jeg opplever at det er en dobbelthet i omtalen av det kommunale selvstyret. På den ene siden fremheves selvstyret som viktig og lovprises i politisk sammenheng. På den andre siden viser politikerne at det kommunale selvstyret har mindre betydning gjennom manglende vilje til å gi det rettslig vern.

- I Norge aksepterer vi at kommunene har handlefrihet så lenge den ikke er i konflikt med nasjonal politikk. Oppstår det tvister må kommunenes interesser ofte vike for nasjonale interesser.

- Nasjonale myndigheter har forrang også i de andre landene jeg har sett på, men synet om at staten må bestemme står betydelig sterkere her, sier Stokstad.

Referanse:

Sigrid Stokstad: Kommunalt selvstyre. Kompetansefordelingen mellom Stortinget, statsforvaltningen og kommunene. Doktoravhandling. Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo 2012.