Nav og den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten (OT) skal samarbeide slik at alle som dropper ut av skolen skal få tilbud som kombinerer skole og praksis, eller som gir arbeid.

Ett problem er imidlertid at OT ikke har oversikt over målgruppen: Omkring 10.000 ungdommer er ikke fanget opp verken av OT eller av Nav.

- Fra politisk hold er det i lang tid uttrykt bekymring for den tydelige forbindelsen mellom lav utdanning, utstrakt bruk av sosiale tjenester, dårlig helse og svak posisjon på arbeidsmarkedet, forklarer professor Annett Arntzen ved Høgskolen i Vestfold.

I hvert årskull av ungdommer er det mer enn 30 prosent som ikke oppnår studie- eller yrkeskompetanse i videregående opplæring.

- Sannsynligheten for at disse vil benytte offentlige velferdsordninger som unge voksne er urovekkende stor.

- Som voksne vil de være klart overrepresentert i velferdsforvaltningens målgruppe. Dette tilsier at presset på offentlige støtteordninger i framtida i stor grad vil komme fra personer med lav formell kompetanse, sier Arntzen. 

Avtaler er viktige, men…

Samarbeidet mellom Nav og OT er regulert av samarbeidsavtaler. Disse er i sterk grad preget av å være intensjonsavtaler.

- Disse avtalene har kanskje ført til mer intensivt og systematisert samarbeid mellom partene og til bedre samordning, men det var påfallende mange Nav-ansatte  som ikke hadde kjennskap til avtalene eller til innholdet i dem, sier Jens B. Grøgaard, også han professor ved Høgskolen i Vestfold.

De to professorene har i forbindelse med evalueringen av Nav-reformen studert samarbeidet mellom Nav og den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten.

Forskerne fant også store variasjoner i avtalene, både når det gjaldt innhold og avtalenes varighet. Dessuten synliggjorde avtalene i liten grad det samarbeidet som fantes.

- Både Nav- og OT-ansatte gav uttrykk for at de er  positive til og interesserte i å lage underavtaler som konkretiserte samarbeidet, understreker Grøgaard.

Men, som en OT-ansatt sa det:

«Jeg ønsker en lik avtale med alle kommunene jeg har ansvar for, men de er kommet så ulikt med Nav-tankegangen. Kontorene er så ulikt organisert og de jobber så forskjellig.»

Undersøkelsen viser at det er et behov for å samordne og bedre tilrettelegge  arbeidet for ungdomsgruppen. Felles møteplasser mellom skole, Nav, OT og andre aktører som har tilbud til ungdom som av ulike grunner strever i skolen var ofte ikke på plass, og det var lite tid til slikt arbeid i en travel hverdag.

Målgruppen er krevende

Ungdom som dropper ut av skolen er ingen ensartet gruppe.

- Flere av dem vi snakket med mente at det var flere ungdommer nå enn tidligere som slet med sammensatte problemer, sier Arntzen.

- Ofte dreide dette seg om rus- og psykiatriproblematikk. Mange OT-ansatte opplever samarbeidet med Nav som svakere enn før, spesielt fordi Nav har mer fokus på voksne.

- Dette ser ut til å bety at ungdomsgruppen skvises mellom enda mer marginaliserte ungdommers behov for bred innsats og  de voksnes behov for voksenopplæring og sysselsettingstiltak.

- Selv om dette virker logisk, delte ikke de OT-ansatte denne oppfatningen. Det er for eksempel stor rift om de få praksisplassene som faktisk finnes.

- Hovedutfordringen for OT er likevel konkurransen i Nav om oppmerksomhet fra de voksne brukernes behov for tiltak og opplæring, sier hun.

Samarbeidsklimaet er der

Forskerne observerte at det eksisterer en grunnleggende tillit mellom førstelinjeansatte i de to tjenestene, men at OT-ansatte opplevde at tilgangen deres til Nav er blitt svekket etter reformen.

- Det er problematisk å få fatt i en samarbeidspartner i Nav, som vi tidligere hadde lett tilgang til, forklarer en av de ansatte i OT som forskerne snakket med.

- En annen side ved samarbeidet er at det er viktig med faste kontaktpersoner og at man kjenner til de man samarbeider med. Det  tar tid å bygge slike relasjoner.

- Nå bestreber Nav-kontorene seg i stor grad på at brukerne bare skal ha en saksbehandler å forholde seg til. Dette har vanskeliggjort kontakten med «de rette» for OT, forklarer Grøgaard.

Det tredje forholdet ved samarbeidsklimaet som ble trukket fram var OTs ønske om en samarbeidspartner på Nav som hadde høy kompetanse på feltet. Dette kolliderer med Navs tanke om at generalistene skal kunne litt av alt.

- Da det var Aetat visste jeg hvem jeg skulle henvende meg til. I dag vet jeg det ikke helt sikkert for alle skal kunne alt, og alle kan jo ikke alt, sier en av OT-medarbeiderne i undersøkelsen.

Delansvar blir helansvar

Forskerne trekker også fram det forhold at mens Oppfølgingstjenesten i utgangspunktet har en koordineringsoppgave, har de etter hvert nærmest påtatt seg et totalansvar, mens Nav reduseres til passivt å finansiere tiltaket.

«Arbeidsdelingen har blitt sånn automatisk, fordi det er praktisk og går raskest når vi gjør det,» sier en av de OT-ansatte i undersøkelsen.

I praksis betyr dette at OT selv finner praksisplass til ungdommen, følger ungdommen til arbeidsgiver og sørger for at alle papirer er korrekt utfylt. Deretter følger de ungdommen fysisk til Nav og sørger for at arbeidet med å skaffe praksisplass blir satt i gang så fort som mulig.

Vi gjør som vi pleier og det vi blir målt på

«Vi gjør som vi pleier, vi forandrer ikke på det som fungerer. Det er da jammen nok nytt som det er,» sier en Nav-ansatt når hun blir bedt om å beskrive samarbeidet med læringssystemet etter reformen.

- OT-ansatte er utålmodige. De hevder at når Nav-ansatte skal være generalister og kunne litt om alt, er dette så krevende at personavhengigheten øker, blant annet fordi ansatte har ulike erfaringer, kapasitet, kompetanse og interesser, sier Arntzen.

- Satsning på generalister i Nav var bl.a. motivert av at dette skulle redusere personavhengigheten. OT-ansatte mener at det er det motsatte som skjer.

Et annet forhold er at man også i Nav gjør det man blir målt på. Det er derfor antakelig vanskeligere å måle effekten av den tiden en ansatt bruker på å forebygge permanent frafall, for eksempel ved å bruke tid på å motivere ungdom til å vende tilbake til skolen, enn det er å måle effekten av innsats for å skaffe en praksisplass.

Dermed prioriteres ikke det forbyggende arbeidet, som er tidkrevende og der resultatet altså ikke måles.

En helhetlig etat er mulig

Forskerne peker til slutt også på en del forhold som vil gjøre samarbeidet mellom Nav og OT bedre og hindre at unge mennesker på veg ut av skolesystemet faller mellom de berømmelige stolene.

- Det er viktig med lokale avtaler i tillegg til de sentrale, og det er viktig med informasjon om avtalene for å øke bevisstheten om at de finnes og faktisk betyr noe, sier Grøgaard.

Det er også viktig å klarlegge rolle- og oppgavefordeling mellom etatene, og det er viktig med faste møteplasser rundt et ungdomsteam.

Referanse:

Arntzen og Grøgaard: “Idealer og realiteter i samarbeidet mellom Nav og Oppfølgingstjenesten”, Tidsskrift for velferdsforskning 4/2012.