Dette har forskere ved Cicero og Statistisk sentralbyrå kommet fram til:

Det som er politisk mulig, er ikke effektivt. Det som er effektivt, er ikke politisk mulig.

Verden er i dag lenger unna en fungerende internasjonal klimaavtale enn vi var for 15 år siden. Det er all grunn til å være pessimist.

Å redusere klimagassutslipp er et globalt gode. Noe alle nyter godt av. Om ett land kutter CO2-utslippene sine, så kommer det alle verdens land til gode.

Men det er hver enkelt av verdens 197 suverene stater som selv må bære kostnaden ved å kutte i klimautslippene. Det gjør det attraktivt å nyte godt av andres kutt uten å bidra selv – altså å være gratispassasjer.

Hva må til?

Spørsmålet forskerne stilte var følgende: Hva må egentlig til for å få i stand en internasjonal klimaavtale som bidrar til vesentlige kutt i de globale klimagassutslippene?

Bakgrunnen for spørsmålet er den ekstremt trege framdriften i FN-forhandlingene om en slik avtale.

Faktisk sto verden nærmere en effektiv internasjonal avtale under forhandlingene i den japanske byen Kyoto for drøye 15 år siden – enn vi gjør i dag.

Tre betingelser må oppfylles

Professor Jon Hovi har ledet arbeidet ved klimaforskningssenteret Cicero i Oslo. Han har samarbeidet med Stine Aakre og forskere ved SSB.

Hovi peker på tre betingelser for at en internasjonal klimaavtale skal være effektiv:

1. Den må omfatte alle viktige land, altså alle store CO2-utslippsland.
2. Den må pålegge deltagerne store utslippskutt.
3. Landene må etterleve avtalen.

Problemet med gratispassasjerer

– Å redusere klimagassutslipp koster mye. Derfor finnes det sterke krefter i alle land som argumenterer for at nettopp deres land bør unndra seg internasjonal regulering av klimagassutslipp.

– Slik påvirkes myndighetene i alle land til gratispassasjer-adferd, sier Hovi.

Forskerne har påvist fem ulike typer slik adferd:

1. Noen land ble aldri med på Kyoto-avtalen - som USA.
2. Noen land trakk seg fra avtalen - som Canada.
3. U-landene skrev under Kyoto-avtalen, men uten at de fikk noen vesentlige forpliktelser.
4. Landene i Øst-Europa skrev under Kyoto-avtalen, men uten at det kostet dem noe, fordi overgangen fra planøkonomi til markedsøkonomi uansett kuttet klimagassutslipp dramatisk.
5. Det er også mulig at enkelte av de landene som påtok seg relativt store forpliktelser i Kyoto ikke oppfylte forpliktelsene sine fullt ut. Her er ikke tallene klare ennå.

Kraftfull håndheving

– Skal vi få til en effektiv internasjonal klimaavtale, må vi motvirke muligheten til å være gratispassasjer. Hvert land må være trygg på at også de andre landene gjør noe. Det er den eneste løsningen, sier Hovi. 

Slik trygghet fordrer et kraftfullt håndhevingssystem – verdens stater må oppleve at det får konsekvenser om de ikke oppfyller klimaforpliktelsene sine. 

– Det kom for eksempel ingen konsekvenser for USA da de nektet å bli med på Kyoto-avtalen. Det ble heller ingen konsekvenser for Canada da de trakk seg fra Kyoto-avtalen.

Spørsmålet blir da hva slags håndheving som kan tenkes å virke. Og om effektiv håndheving er politisk mulig.

Foreslår depositum-løsning

Et eksempel på en mulig løsning, er et system hvor landene som deltar i en internasjonal klimaavtale må betale inn et depositum. Her er forslaget til Jon Hovi og forskerkollegene hans:

Tenk deg at ved ratifisering av klimaavtalen, så betaler hvert land inn en betydelig sum penger.

Pengene administreres av et internasjonalt sekretariat. Landene fortsetter årlige innbetalinger frem til forpliktelsesperioden begynner. Samlet depositum for hvert land må tilsvare kostnadene ved utslippsreduksjonene landet har påtatt seg.

Når avtaleperioden er slutt, får landene som har oppfylt avtalen tilbake pengene sine, med renter. De som ikke har oppfylt avtalen, taper hele eller deler av det innbetalte beløpet. 

Selv om et slikt system er kraftfullt, innebærer det mange praktiske problemer, innrømmer Hovi. Men selv om disse problemene kunne løses eller noen kom opp med en ide til et kraftfullt håndhevingssystem uten praktiske problemer, vil det neppe bli vedtatt, tror forskeren. 

– Fordi kraftfull håndheving av en klimaavtale er ikke politisk mulig.

USA for og Kina imot

FN-systemet er basert på enstemmighet, at alle verdens land blir enige. Det gjør det hele ekstra vanskelig.

Noen land – som USA – er opptatt av at det finnes internasjonale håndhevingsystemer som kan sikre at avtaler overholdes. Når USA først påtar seg en internasjonal forpliktelse, så overholder de den. Et system med kraftfull håndheving kan gjøre at USA tror på at andre viktige land deltar i og etterlever avtalen. 

– Men andre viktige land er motstandere av kraftfull håndheving – enten av prinsipp eller fordi de selv kan bli rammet av slik håndheving, påpeker Hovi.

– Kina er for eksempel prinsipiell motstander av mekanismer som medfører internasjonal innblanding i kinesiske forhold og vil ikke en gang akseptere internasjonal overvåking og kontroll av egne utslipp. Og i FN-forhandlingene har motstanderne altså vetorett.

Det gjelder også når spørsmålet er jordas klimaframtid.