I slutten av november disputerte Fjeldstad for en doktoravhandling om skatteunndragelse og korrupsjon i Tanzania, Uganda og Sør-Afrika ved NHH.

Han er forsker ved Christian Michelsens Institutt og leder av antikorrupsjonssenteret U4.

- Korrupsjonen var satt i system i byråkratiet, og store deler av pengene nådde aldri stats- eller kommunekassen, sier han.

Innteksthungrige innkrevere

I Tanzania er det ikke uvanlig at foreldre må betale bestikkelser til overlæreren for at barna skal få ta eksamen eller bestikke helsepersonell for å få tilgang til medisin. Også politiet blir sett på som svært korrupt, og et tilbakevendende problem er politimenn som konstruerer forseelser, for deretter å kreve betaling for å henlegge tiltale.

- Dette er sterkt velferdsreduserende i land hvor fattigdommen allerede er stor, sier Fjeldstad.

Fjeldstad trekker frem et tilfelle fra Tanzania, der han studerte avgiftene kjøpmennene på et marked måtte betale de kommunale myndighetene. Det viste seg at hele 95 prosent av innbetalingene havnet direkte i skatteinnkrevernes egne lommer. Kun fem prosent av pengene endte opp i kommunekassen.

- Det var ikke uvanlig at innkreverne forsynte seg med 30 til 50 prosent av de innsamlede midlene fra kommunale skatter og avgifter. Da Tanzania i 1996 etablerte et nytt skattedirektorat utenfor finansdepartementet, fikk alle tidligere ansatte sparken. Deretter måtte de oppsagte medarbeiderne søke jobben på nytt.

Rekrutterer korrupte

I det nye skattedirektoratet var lønnen rundt ti ganger høyere enn før, og betydelig høyere enn ellers i offentlig sektor. Myndighetene håpet at et slikt lønnsinsentiv ville sikre seg de beste og mest kompetente hodene, og skille ut de korrupte og ineffektive. Imidlertid slo utsilingen av de korrupte medarbeiderne tilbake på myndighetene.

- Over 30 prosent av tollerne mistet jobben på grunn av misligheter da det nye skattedirektoratet ble opprettet. I det private næringsliv var derimot interessen stor for å rekruttere de korrupte tollerne. De kjente skattesystemet ut og inn og hadde fortsatt gode kontakter innad i den nye skatteadministrasjonen, forteller Fjeldstad.

Oppsigelsene førte til at korrupsjonsnettverkene av tollere, eks-tollere og importører ble styrket. Dette førte til at korrupsjonen innenfor tolletaten økte betraktelig igjen etter reformen, forklarer Fjeldstad.

Reformer

De siste årene har det funnet sted flere omfattende skattereformer i de afrikanske landene. Landene har fulgt prinsipper for god offentlig statsforvaltning kjent fra Vesten, men ikke tatt høyde for at man har andre insentivmekanismer i fattige land. Reformene har derfor kun virket i begrenset grad, forklarer Fjeldstad.

Han forteller at familie- og stammenettverk ofte overstyrer formelle lønnsinsentiver.

- I Uganda er det ofte forventet at man forsyner seg av kaka når man havner i en posisjon som skatteoppkrever. Det sosiale presset fra familienettverket for å berike seg mens man er i posisjon til det, blir sett på som en viktig forsikringsmekanisme for storfamilien, sier Fjelstad.

Ærlighet er egoisme

Dersom to slektninger i Uganda blir ansatt i skattemyndighetene, den ene korrupt mens den andre er ærlig, blir den korrupte berømmet av familien. Den ærlige blir derimot betraktet som “inkompetent” og egoistisk som ikke tar hensyn til sine egne.

På samme måte blir det sett på som en sosial forpliktelse å rekruttere nye innkrevere fra eget nettverk. Slik blir det en ond sirkel. For å sette en stopper for dette har myndighetene i Uganda gjort forsøk med å rekruttere utlendinger til skatteadministrasjonen.

- I Uganda var svenske Anne Britt Aaslund skattedirektør fra 2001 til 2004. Da landets president, Yoweri Museveni, ble spurt om hvorfor en utlending ble ansatt, svarte han: “She comes from a very distant tribe?”, ifølge Fjeldstad.

Positiv utvikling

Til tross for de fastlåste holdningene og den store utbredelsen av korrupsjon ser Fjeldstad også lyspunkter.

- Det skjer mye positivt i sentralskatteadministrasjonen i Tanzania. Ledelsen har et aktivt og bevisst forhold til korrupsjon, men det vil ta tid å utvikle et effektivt system. Reformer de senere årene har imidlertid ryddet opp i et skattesystem som tidligere var uoversiktlig og komplisert og som la til rette for korrupsjon, forteller korrupsjonsspesialisten.

Myndighetene har også fjernet skatter som har vært konfliktfylte og upopulære, forklarer han. I Uganda er skatteadministrasjonen og skattepolitikken svært integrert i øvrig politikk. De mange konfliktene mellom stammene spiller også inn på effektiviteten i skatteadministrasjonen, noe Fjeldstad mener er bekymringsverdig.

- Det er viktig at folk får informasjon om hvor store skatteinntektene er, hva de blir brukt til, og at korrupsjon blir sanksjonert når den avdekkes. Dette har med legitimitet å gjøre, noe som er viktig for folks vilje til å betale skatt. I Tanzania har også ulike fora der næringslivsfolk og myndigheter møtes for å drøfte skattereformer, bidratt til å bygge opp tillit som tidligere var fraværende, avslutter Fjeldstad.