Regjeringen har nylig gått ut med en ambisiøs klimaplan som krever rask omstilling. Næringslivet følger opp og gjør seg klare for å elektrifisere både transport og industri.

Det store grønne skiftet i Norge kommer til å kreve at vi produserer mye mer ren energi enn vi gjør i dag, og landbasert vindkraft er en del av pakka.

Problemet er at vindkraften er svært arealkrevende og bygges i uberørt natur. De som bor i nærheten av vindkraftanlegg er heller ikke spesielt begeistret.

– Vi er ikke ferdig med vindkraftutbygging i Norge, slår seniorforsker ved Fridtjof Nansens Institutt (FNI), Tor-Håkon Inderberg fast.

Dette føler han seg trygg på, tross de store kontroversene vindkraft har skapt gjennom det siste året, og tross at det nå er trukket i nødbremsen for alle landbaserte vindkraftutbygginger i Norge.

Ingen kan i dag søke Norges vassdrags– og energidirektorat (NVE) om å få bygge ut ny vindkraft, og ingen søknader som ligger inne blir behandlet.

Hva skjedde?

Store forventninger

– Vi begynte å forske på vindkraftutbyggingene og de politiske prosessene knyttet til dem i 2016, sier forskningsleder Lars H. Gulbrandsen, som jobber sammen med Inderberg. De to begynte å arbeide med feltet i en tid da holdningen til vindkraft var overveiende positiv.

– I 2016–2017 var mange kommuner positive til vindkraftutbygging, sier Inderberg.

Særlig små utkantkommuner var blitt forespeilet store, nye inntekter til kommunekassa gjennom eiendomsskatt, og det førte til mye optimisme. Men så snudde det helt rundt en gang fram mot 2020.

– At vindkraft skulle bidra til verdiskaping i kommunen, har blitt framsnakket av utbyggerne, men mange kommuner har nok blitt skuffet over at det ikke har blitt større lokal verdiskapning, legger Gulbrandsen til.

Lokalbefolkningen nådde ikke fram med klager

Utbyggere tok ofte uformell kontakt med grunneiere og med kommunen allerede før de begynte å skrive søknad til NVE.

– Vi fant ut at dersom utbyggerne skjønte at det var liten interesse for vindkraftutbygging hos grunneiere og kommunestyre, droppet de ofte å søke om å få bygge ut, sier Inderberg.

Han mener at lokalmiljøer dermed hadde en viss innflytelse på å stoppe utbygging før søknaden til NVE var sendt.

– Et annet funn er at NVE nesten aldri har gitt konsesjon dersom vertskommunen har gått imot vindkraftprosjektet, sier han.

Gulbrandsen sier at kommunene imidlertid har lite de skulle ha sagt etter at konsesjon er gitt, og de i praksis må finne seg i det NVE bestemmer i samråd med utbygger.

– Flere kommuner har opplevd at turbinhøyden øker dramatisk og at plasseringen av turbinene og anleggsveier endres, uten at de når fram med protester. Slike erfaringer kan bidra til å forklare hvorfor mange kommuner har snudd fra ja til nei til vindkraft, påpeker Gulbrandsen.

Vindturbiner tredd nedover hodet

I 2019 la norske myndigheter på bordet en plan som het Nasjonal ramme for vindkraft på land. I den ble 13 områder utpekt som mulige utbyggingsområder i Norge.

– Det ble ramaskrik i norske kommuner – noe som tok myndighetene fullstendig på senga. Nasjonal ramme var ment å gi forutsigbarhet og å bidra til å unngå konflikter. Men den førte med seg mye mer trøbbel enn det politiske miljøet hadde sett for seg, sier Tor Håkon Inderberg.

– Det kom over 5000 høringsinnspill. Så mange som 49 av 56 kommuner som hadde levert høringssvar, sa klart nei til vindkraft i deres områder. Det var en uvanlig stor og tydelig respons.

– Hvorfor reagerte kommunene så kraftig?

– Lokalmiljøene som opplevde at de ble utpekt som mulige utbyggingsområder, syntes de fikk tredd den nye rollen ned over hodet. De følte seg ikke hørt. Lite var blitt gjort for å sørge for forankring i kommunene, forklarer Gulbrandsen.

– Dessuten var det nok mange som misforstod og trodde at dersom deres kommune var med i et område som kunne være egnet for vindkraft, ville det før eller siden bli vindkraft der.

Rettferdig grønt skifte

Rettferdighetsperspektivet er viktig i Tor Håkon Inderbergs forskning.

– Når vi skal gjennom et stort, grønt skifte, må politikerne sikre at innbyggerne opplever at endringene som skjer i livene deres er rettferdige. Det kan ikke være sånn at de med lav inntekt og få muligheter skal straffes hardere enn de som har råd og mulighet til lett å tilpasse seg en ny og grønnere hverdag, sier han.

Forskeren sier at det i vindkraftsaken har oppstått et demokratisk problem:

NVE tar hensyn til miljøet, men begrunnelsene mangler

FNI-forskerne har jobbet mye med å finne ut hvordan utbyggere og den sentrale myndigheten NVE tar hensyn til miljøet og naturen i områdene som skal få vindkraftanlegg.

Når en utbygger sender inn søknaden, er det NVE som skal avgjøre om de skal få lov til å sette i gang med å bygge vindturbiner.

– Våre analyser viser at NVE tar hensyn til miljøet, sier Inderberg.

– Ja, men noe annet ville jo være både oppsiktsvekkende og ille, supplerer Gulbrandsen.

– Nå sier stort sett alle politiske partier at myndighetene har lagt for lite vekt på miljøhensyn i vindkraftutbygginger. Et problem er at NVE bare skriver en kort og ganske generell begrunnelse for sine vedtak. Dermed framstår vurderingene av naturhensyn som for lite transparente og uforutsigbare, forklarer han.

Var det et fugletrekk eller en hubrolokalitet som gjorde utslaget for et avslag, eller var det den visuelle og lydlige støyen vindturbinene vil medføre i lokalmiljøet, eller var det rett og slett manglede lønnsomhet?

– I Sverige skriver konsesjonsmyndighetene en detaljert begrunnelse. På den måten er det mye lettere å skjønne hvilke momenter som er avgjørende, sier Lars H. Gulbrandsen, som mener det er vanskelig å forstå dette i Norge, slik NVE i dag skriver sine vedtak.

– Vektleggingen av naturverdier i NVEs konsesjonsbeslutning er skjønnsbasert, slår han fast.

Kommunene skal få mer makt og penger

Vannkraften har alltid vært lønnsom for norske kommuner. Norske vannkraftkommuner er blant landets rikeste, og yter ofte tjenester på et høyere nivå enn andre kommune.

For eksempel er det en klar sammenheng mellom kulturkroner per innbygger og vannkraftverk i kommunen.

Slik er det ikke med vindkraft:

– Fram til nå har det ikke vært særlig attraktivt for kommunene å tillate utbygging av såkalte vindmølleparker. Med unntak av noen vertskommuner som har skikkelig store utbygginger, opplever mange kommuner at de har fått for lite igjen økonomisk. Det er ingen grunnrenteskatt eller naturressursskatt på vindkraft. Dermed er det bare eiendomsskatten som kan hjelpe kommunene med å hente nye inntekter, sier Gulbrandsen.

Grunnrenteskatt har vi i Norge på oljeutvinning og vannkraft. Poenget, forklarer forskeren, er at en stor del av verdien ikke oppstår i selve utvinningsprosessen. Den ligger i henholdsvis oljen i bakken og vannkraftressursene.

– Vi tenker oss at produktet i utgangspunktet kommer fra et felles eid gode, som et selskap får lov til å selge. Da må de skatte av den verdien som vil oppstå. Naturressursskatt betaler vannkraftprodusenter til kommuner og fylkeskommuner ut fra hvor mye strøm de produserer.

Gulbrandsen fortsetter:

– Men nå har det blitt partipolitisk enighet om å tilgodese kommunene gjennom en lokal kompensasjon i revidert nasjonalbudsjett for 2021 og å gi kommunene større makt i planprosessen.

Store energianlegg som vindkraft har vært unntatt fra kommunal arealplanlegging siden 2009. Det betyr at kommunene har hatt begrensede muligheter til å påvirke utbyggingen og planleggingen av vindkraft i egne områder. Men nå har Stortinget besluttet at framtidige arealavklaringer til vindkraftverk skal bestemmes av kommunene etter plan– og bygningsloven.

– Dette er politikernes svar på legitimitetskrisa i norsk vindkraftutbygging og den økende motstanden mot ytterligere utbygning, forklarer Gulbrandsen.

Forskerne har fått tydelige tilbakemeldinger på at deres forskning har bidratt til å bevisstgjøre politikerne på kommunenes manglende innflytelse i planprosessen for vindkraftanlegg.

Trenger enorme mengder ny strøm

En sentral strategi for Norge i det grønne skifte handler om avkarbonisering, altså at vi skal gå over til å bruke rene energikilder. Vi skal elektrifisere den ene sektoren etter den andre.

Dette vil kreve mye kraft, og det er kraft vi ikke har i dag.

Inderberg og Gulbrandsen forklarer at disse sektorene bruker mye energi. For å klare å legge om er vi nødt til å produsere all den energien rent.

I Norge brukte vi i fjor om lag 137 terrawattimer (TWh) og produserte 156 TWh. Hvor mye kraft kreves for å elektrifisere? NVE har beregnet at elektrifisering av transport, sokkelen og landbasert industri vil øke det norske kraftforbruket med om lag 23 TWh i 2040 utover annen forbruksvekst.

En rapport fra den kraftkrevende industriens prosjekt Prosess 21 har et langt høyere anslag og hevder at behovet er 67 TWh mer kraft i 2050.

Uansett hvordan vi snur og vender på det, vil omleggingen, om elektrifiseringen blir så utbredt, kreve at man produserer mer ny fornybar, mener Inderberg og Gulbrandsen.

Per i dag har Norge et årlig netto overskudd på fornybar kraft, men dette kommer ikke til å vare om elektrifiseringen av nye sektorer kommer i gang for fullt.

– Skal vi nå klimamålene våre og visjonen om nullutslipp, trenger vi mer fornybar kraft, men politikerne må etter min mening prioritere mellom ulike mål, sier Lars H. Gulbrandsen.

Han sikter til en gryende debatt om hvorvidt det er riktig å bruke svært mye kraft på elektrifisering av sokkelen. Tilsvarende må politikerne spørre seg om det er riktig å satse på store datasentre eller storstilt produksjon av grønn hydrogen ved hjelp av elektrolyse, som er svært energikrevende. Ettersom all produksjon av ny fornybar energi har konsekvenser for natur og miljø, blir politikerne nødt til å ta noen vanskelige valg, forklarer han.

Ifølge Tor Håkon Inderberg er vindkraft på land, sammen med noe utvidelse av vannkraftverk, per nå den mest effektive måten å øke produksjonen av fornybar strøm.

– Da må politikerne vurdere om det er det vi skal gjøre – og i så fall hvordan vi skal rigge konsesjonssystemet til å håndtere disse beslutningene på en best mulig måte, sier han.

Referanse:

Lars H. Gulbrandsen, Tor Håkon Inderberg og Torbjørg Jevnaker: Is political steering gone with the wind? Administrative power and wind energy licensing practices in Norway. Energy Research & Social Science, 2021.

Forskning på vindkraft og politikk

I prosjektet Competing land-use pressures in Norway: Examining the integration of nature protection concerns in windpower licenses har forskerne undersøkt forholdet mellom utbygging av ny fornybar energi og naturhensyn. Slike avveininger sees tydelig i norsk vindkraftutbygging. Hvordan er dette behandlet i konsesjonsprosessen for vindkraft?

Artikkelen er produsert og finansiert av Fridtjof Nansens Institutt

Fridtjof Nansens Institutt er én av 77 eiere av forskning.no. Deres kommunikasjonsansatte leverer innhold til forskning.no. Vi merker dette innholdet for å tydelig skille formidling fra uavhengig redaksjonelt stoff. Her kan du lese mer om ordningen.

Les også disse sakene fra Fridtjof Nansens Institutt

• 

  Maktkamp i Arktisk råd: Grønland krever en ledende rolle

• 

  Valg i Russland: Putin strammer grepet

• 

  Blir det krig i Arktis? Forskere avliver tre myter om Nordområdene

• 

  Fiksjon og virkelighet i russisk politikk

• 

  Storm og stille rundt vindkraftutbygging i Norden

• 

  Norge overtar lederskapet i Arktisk råd etter Russland

Se flere saker fra Fridtjof Nansens Institutt her