Byer og byregioner har fått økt oppmerksomhet de siste årene, både nasjonalt og internasjonalt. Norske byers tradisjonelle geografiske og administrative grenser får stadig mindre betydning.

Samtidig vokser det fram nye koordinerende organer som tar tak i byregionenes styringsutfordringer.

– Høy befolkningsvekst i kombinasjon med betydelig utbygging av infrastruktur og nye mønstre i lokalisering av boliger og næringsvirksomhet, har sprengt byenes administrative grenser, sier seniorforsker Arild Aurvåg Farsund ved IRIS.

– Dette fører til økt integrasjon av arbeids-, bolig- og servicemarkedene i byregionene, sier Farsund.

Sammen med kollega Einar Leknes har han nettopp kommet med boken Norske byregioner: Utviklingstrekk og styringsutfordringer.

– Vi ser for eksempel at Stavanger-regionen har hatt en enorm utvikling de siste 20 årene. Regionen inneholder både den fjerde og den åttende største bykommunen i Norge, sier Leknes.

I det sammenhengende tettstedsområdet på Nord-Jæren bodde det 190 000 innbyggere i 2009.

– Bybebyggelsen i Stavanger brer seg langt ut over kommunegrensene, og det fordrer tett samarbeid mellom kommunene på Nord-Jæren om arealbruk og utbygging av infrastruktur, sier forskningsleder Leknes.

Grenser viskes ut

De tradisjonelle kommunegrensene blir mindre relevante når by og omland integreres, og derfor oppstår det nye styringsutfordringer på tvers av institusjonelle og geografiske grenser.

Dette gjelder gråsoner innenfor tradisjonell oppgaveløsning, men ikke minst gjelder det nye typer utfordringer som oppstår når by og omland smelter sammen i en region.

Dette åpner for eksperimentering med alternativer til tradisjonelle hierarkiske styringsformer.

– Det er da vi begynner å snakke om governance, det som kalles styringsnettverk og nettverksstyring på norsk, sier Farsund.

Styringsnettverk kan defineres som en relativt stabil sammensetning av gjensidig avhengige, men autonome aktører fra offentlig, privat og frivillig sektor som samhandler gjennom forhandlinger.

Dette betyr at nettverkene er formaliserte, og de kan ha form av alt fra prosjektorganisasjoner til selskaper som har ansvar for bestemte oppgaver.

– De må derfor ikke forveksles med den typen uformelle nettverk som ofte omtales som gutteklubben grei og liknende, sier Farsund.

Næringspolitikken er primus motor

Næringspolitikken har vært særlig viktig for etableringen av et politisk ledet byregionalt samarbeid i Stavanger-regionen.

– I den siste tiårsperioden har vi her observert en utvikling fra et regionalt prosjekt som arbeidet med næringsutvikling, til et institusjonelt og formalisert samarbeid om strategisk næringspolitikk. Fra den spede start med Arena for regional næringsutvikling (Arne), via Forus Næringspark og videre til det som nå er Greater Stavanger, sier Farsund.

– Vi har sett at Stavanger-regionen har utviklet samarbeidet fra å være et prosjekt med klare nettverkstrekk til et formalisert og i økende grad institusjonalisert næringssamarbeid. Samarbeidet har også fått et mer offentlig preg, men kontaktene med næringslivet er fortsatt mange, fortsetter Farsund.

Risavika

Byregional infrastruktur representerer utfordringer både for planlegging og iverksetting på tvers av kommunegrensene. Infrastrukturen har på mange måter et grenseløst styringsbehov, mens de politisk definerte grensene representerer gårsdagens by.

Utviklingen i den funksjonelle byregionen er avhengig av rask og omfattende oppgradering av alle typer infrastruktur.

– Etableringen av den interkommunale havnen i Risavika er en veldig god illustrasjon på hvordan et privat-offentlig styringsnettverk har vært med på å legge til rette for utbygging av et stort infrastrukturprosjekt i regionen vår, sier Leknes.

Risavika havn er et aksjeselskap med både offentlige og private eiere, og det oppstod som resultat av en omfattende endring av havnestrukturen i Stavanger-regionen. I den samme perioden ble Risavika Energipark etablert i det samme området.

Begge disse etableringene er et resultat av nettverksstyring, der flere kommuner i byregionen, det interkommunale havneselskapet, det interkommunale energiselskapet, en privat forsyningsbase for petroleumsvirksomheten, private eiendomsselskaper og investorer har deltatt.

– Summen av aktører og næringslivsinteresser involvert i ulike selskaper og styrer
tegner et bilde av den komplekse styringsprosessen, sier Leknes.

– Framveksten av den nye havnestrukturen reflekterer en prosess hvor kommunestruktur, kryssende og uklare offentlige interesser og strategisk posisjonering fra private interesser, har påvirket form og innhold i det offentligprivate havnesamarbeidet, fortsetter han.

Politisk bevissthet

Styringsnettverkene må ha politisk legitimitet.

– Det er vesentlig at politikerne har et klart perspektiv på hvordan de skal styre gjennom nettverkene. For å opprettholde en demokratisk legitimitet er det viktig at de folkevalgte har en bevissthet om den makten som flyttes ut av de ordinære politiske arenaene. De må derfor vite hvilke prinsipper de skal styre etter, mener Farsund.

Sammen med Leknes foreslår han i boken noen enkle prinsipper for politisk kontroll med nettverksstyring.

– For det første må alle styringsnettverk forankres politisk. Videre må det være åpenhet rundt det som skjer i nettverkene. Det må være mulig å etterprøve avgjørelsene som tas i nettverkene, og man må informere tilbake.

– Nettverkene må kunne vise til resultater for å ha livets rett. Til slutt er det viktig at alle nettverksdeltakere har reell innflytelse. Det må ikke være slik at noen få utøver på vegne av alle, påpeker Farsund.

Metastyring

Politikerne har et særlig ansvar for å ivareta fellesskapets interesser i egenskap av å være folkevalgte, mener forskerne. Det er derfor viktig at Stavanger er blant kommunene som arbeider med å lage en politikk for sin deltakelse i styringsnettverk, gjennom eierskapsmeldingen.

Dette er et virkemiddel som kan og bør utvikles videre.

– Slike eierskapsmeldinger er et steg i retning av en metastyring av selskapene og dermed en sterkere grad av styring og demokratisk kontroll over denne typen styringsnettverk, sier de to forskerne.

De er klare på at styringsnettverkenes framtidige innflytelse og videre utvikling avhenger av mekanismer som kan fremme den demokratiske legitimiteten.

– Det er helt nødvendig at styringsnettverkene innfrir kravet om både demokratiske normer og regler og krav om effektivitet, funksjonalitet og resultater, avslutter Farsund.