Da covid-19 kom til Norge, stod helseeksperter plutselig side om side med regjeringen og ble kjente skikkelser i nyhetsbildet.

– Koronakrisen er ikke et unntak, men illustrerer hvordan politikken i landet vanligvis utformes, sier professor i sosiologi og prosjektleder ved Senter for grunnforskning (CAS), Cathrine Holst.

I den ferske boka Ekspertenes inntog legger Holst og førsteamanuensis i statsvitenskap Johan Christensen fram reformer som kan sikre at politikken er kunnskapsbasert og samtidig demokratisk.

Holst og Christensen som i år forsker sammen ved CAS, har sine funn fra forskningsprosjektet EUREX ved Universitetet i Oslo. Dette handler om forskning på ekspertene og deres innflytelse.

— Når vi nå står overfor en pandemi, blir det tydelig for mange at det er verdt å lytte til epidemiologer. Men det er ikke dermed sagt at de vet alt om konsekvensene tiltakene får for økonomien, barns velferd og ytringsfrihet, sier Holst.

Politikk skal bygge på kunnskap

«Nei til teknokrati» stod det på en av plakatene til den lille gjengen som demonstrerte mot koronatiltakene utenfor Stortinget i fjor høst, som omtalt i en nyhetssak på faktisk.no.

Forskerne mener at demonstrasjonen rører ved et grunnleggende demokratisk spørsmål som er spesielt presserende under en pandemi der fageksperter og folkevalgte samhandler tett: har eksperter for stor politisk makt?

Cathrine Holst og Johan Christensen, som til vanlig jobber ved henholdsvis Universitetet i Oslo og Universitetet i Leiden i Nederland, forteller at det i Norge er en sterk tradisjon for at offentlig politikk skal bygge på faglig kunnskap.

– Dette trekket har blitt ytterligere forsterket de siste 30-40 årene. Nå er det langt mer snakk om kunnskapsbasert og evidensbasert politikk i embetsverket, sier Christensen.

Offentlige utvalg utnevnes av regjeringen for å finne gode løsninger på ulike spørsmål. Utvalgene publiserer ofte konklusjonene i såkalte NOUer, Norges offentlige utredninger.

Ekspertene kommer

Christensen og Holsts forskning viser at forskernes deltakelse i slike utvalg har økt betydelig i denne perioden. På 1970-tallet var rundt sju prosent av utvalgsmedlemmene forskere. Det siste tiåret er prosenten på 30.

De kaller utviklingen en «ekspertifisering» av styringssystemet. I beste fall bringer de offentlige utredningene sammen kunnskap som kan føre til gode politiske beslutninger, sier Holst.

– Skal familiepolitikken reformeres kan det være lurt å se på hva forskningen viser om konsekvenser av ulike tiltak, som kontantstøtte og fedrekvote.

Men til dette trengs også andre kunnskaper, forklarer hun. Samfunnet trenger byråkratenes kompetanse innen regulering og gjennomføring. Det er nyttig med kunnskapen som finnes i sivilsamfunnet og i interesseorganisasjoner, som kjenner «hvor skoen trykker».

– Politikkutforming involverer dessuten avveininger av mål og verdier, og i et demokrati tenker vi at slike avveininger gjøres best av de folkevalgte og borgerne selv, sier hun.

Økonomene dominerer

Men hvem er disse ekspertene?

Holst og Christensen påpeker at det er et mangfold av dem som kan kvalifisere som eksperter. Foruten forskere, finner de eksperter blant byråkrater, i samfunnsorganisasjoner og interessegrupper, tenketanker og konsulentselskaper.

En tydelig utvikling i etterkrigstiden har vært at juristenes rolle i embetsverket er blitt svekket, mens økonomene har styrket sin stilling, forteller forskerne.

Økonomenes sterke stilling i den norske staten har fått betydelig innflytelse over politikkens innhold de siste tiårene. For eksempel har økonomene stått i spissen for de mange markedsorienterte reformene i Norge siden 1980-tallet, som Skattereformen i 1992 og New Public Management.

Påvirker mye politikk

Holst og Christensen anser økonomenes dominans som den største trusselen mot faglig mangfold i det norske politiske systemet.

– Økonomene har befestet sin stilling i Finansdepartementet, som i Norge har en usedvanlig bred portefølje og mektig stilling, sier Christensen.

I tillegg har økonomisk kunnskap blitt tatt i bruk på stadig flere områder; ikke bare i den økonomiske politikken, men også for eksempel i klimapolitikken, helsepolitikken og innvandringspolitikken.

– Ser du på den administrative ledelsen i norske departementer i dag, så er det en klar overvekt av økonomer.

Christensen og Holst sier at norske politikere ofte har hatt vanskelig for å få viljen sin i møte med økonomene i Finansdepartementet.

– Ved å styre finansdepartementet legger økonomene rammene for ikke bare den økonomiske politikken, skattepolitikken og reguleringen av finansmarkedene. Men også for budsjettpolitikken som legger klare begrensninger på hva man kan gjøre på andre politikkområder. Og Finansdepartementet påvirker også hvordan politikk utredes, for eksempel gjennom krav til økonomisk konsekvensutredning av forslag til offentlige tiltak, sier Christensen.

Kritisk til politisk og byråkratisk kontroll av utvalg

Ubalansert fagkunnskap blant ekspertene i det politiske systemet er bare en del av historien.

– Det andre trekket er en betydelig politisk og byråkratisk kontroll av de offentlige utvalgene, sier Holst.

Oppnevningen og mandatet til utvalgene er regjeringens oppgave. Forskningsprosjektet EUREX viser at politikerne påvirker sammensetningen av utvalgene for å sørge for at det ikke dukker opp uventede og uønskede funn.

Prosjektets doktorgradsstipendiat, Stine Hesstvedt, har sett nærmere på styring og kontroll av offentlige utvalg. Hun har funnet ut at både politikere og embetsverk på ulike måter forsøker å kontrollere utvalg.

Det kan for eksempel skje ved at politikere plukker eksperter med en bestemt ideologisk profil til å sitte i utvalg, eller ved at byråkrater blander seg inn i utvalgets beslutninger gjennom sekretariatet.

–Sekretariatets innflytelse på utvalget har vokst voldsomt. Sekretariatet, som har i oppgave å lytte til utvalget, tar nå stor del i arbeidet, forklarer Holst, og advarer:

–Går denne typen kontroll for langt vil det helt klart gå utover utvalgenes evne til å føre en åpen og kunnskapsbasert diskusjon om hva som er de beste løsningene på viktige samfunnsmessige problemer.

Bruker utvalgt kunnskap

Stine Hesstvedt nevner to typiske eksempler på politisert bruk av forskning:

I høst kom det fram at Olje- og energidepartementet holdt tilbake en utregning for Stortinget i 2013, en verdivurdering som antyder at oljeleting i Barentshavet sørøst kunne bli et tapsprosjekt.

Notatet ble ikke tatt med da det skulle avgjøres om det skulle åpnes for oljeboring.

Det andre eksempelet er at Havbruksskatteutvalget ble, ifølge utvalgsleder Karen Helene Ulltveit-Moe, møtt av en «massiv lobby» da det i fjor foreslo å innføre en skatt på oppdrettsnæringens bruk av norske kystfarvann og fjorder.

–Det vil si at politikere eller embetsverket bruker kunnskap selektivt – de viser kun til rapporten som støtter deres foretrukne forslag. At eksperter er viktige i det norske systemet betyr ikke at de alltid lyttes til. Det er selvfølgelig alltid mange andre interesser inne i bildet. Denne type politisering kan bidra til dårligere saksutredning og svekke styringsverkets og utredingsvesenets legitimitet over tid, sier hun.

Foreslår reform

De siste ti årene har Holst og Christensen forsket på ekspertenes rolle i politikken, enten det er i embetsverket, i offentlige utredninger eller i tenketanker.

Hva som er god politikk er også noe de jobber med i forskningsprosjektet ved CAS. I år leder Cathrine Holst CAS-prosjektet GOODPOL sammen med politisk filosof Jakob Elster, og Johan Christensen er en av deltakerne.

– Hva som er god politikk kan kanskje virke abstrakt for noen, men for meg handler dette også om viktige og konkrete samfunnsspørsmål, sier Holst.

Hun nevner Moria-leiren som et eksempel på at folks liv ligger i hendene til beslutningstakerne. Koronatiltakene, abortlovgivningen og foreldrepermisjon er andre eksempler.

Johan Christensen sier at ekspertene har mer makt i det norske styringssystemet enn i mange andre land. Noen ganger er det grunn til å bekymre seg for at de har for mye makt.

–Det gjelder særlig hvis det ikke er tilstrekkelig rom for faglig mangfold eller hvis ekspertenes rolle fortrenger andre legitime deltakere i beslutningsprosessen, sier han.

I boken Ekspertenes inntog skisserer forskerne noen reformforslag som kan sikre at den politiske styringen er både forskningsbasert og demokratisk.

Blant annet foreslår de mer bruk av vitenskapelige rådgivere i departementer, større faglig mangfold blant ekspertene og at faglige vurderinger skal være mer uavhengige.

– For eksempel har Stortinget og interesseorganisasjoner begrenset mulighet til å gjøre selvstendige analyser av politikk. På den annen side ser vi også en hel del politisk-strategisk bruk av kunnskap og politisk kontroll over for eksempel offentlige utvalg, så ekspertenes makt kjenner også klare grenser, sier Johan Christensen.

Referanse:

Johan Christensen og Cathrine Holst: Ekspertenes inntog. Universitetsforlaget, 2020. (Forlaget om boken)

Artikkelen er produsert og finansiert av CAS - Senter for grunnforskning

CAS - Senter for grunnforskning er én av 77 eiere av forskning.no. Deres kommunikasjonsansatte leverer innhold til forskning.no. Vi merker dette innholdet for å tydelig skille formidling fra uavhengig redaksjonelt stoff.
Her kan du lese mer om ordningen.

Les også disse sakene fra CAS:

• 

  Forskningsprosjekter om krig og fred, influensa og algebra til CAS

• 

  Kunnskap kan bli totalt endret når den krysser landegrenser

• 

  Hvorfor har ord kjønn?

• 

  Disse blir Young CAS Fellows i 2020/21

• 

  CICERO og OsloMet inngår samarbeid med CAS

• 

  Skriver rapport om helsens kulturelle kontekster

Les flere saker fra CAS her.