Skal det offentlige overlate mer av ansvaret til private aktører når nye veier skal planlegges og finansieres? Offentlig Privat Samarbeid (OPS) kan bli en ny måte å bygge veier på.

Norsk veiutbygging kritiseres for å være tungrodd og ineffektiv. Kostbar utbygging av nye veier går langsomt og bilistene blir stadig mer utålmodige, mens Stortingets klattvise finansiering gjør at man kun bygger ut korte strekninger av gangen.

OPS skal løse dette. Metoden er som følger: Investorer slår seg sammen og oppretter et selskap. Etter å ha vunnet statens anbud tar de alt ansvar for planlegging, bygging og finansiering av en ny veistrekning. Om det blir forsinkelser eller kostnadsoverskridelser underveis, må investorene ta det på sin egen kappe.

De får ikke bare ansvar for utbyggingen, men også vedlikehold i en lang periode år etter at veien er bygd. Dermed har de ingen interesse av å velge dårlige løsninger for å tjene penger på kort sikt. Staten betaler tilbake utbyggingskostnadene i årlige avdrag.

I denne valgkampen er det særlig Høyre som har løftet fram OPS.

Bokstavkombinasjonen er nevnt ikke mindre enn 16 ganger i partiets alternative transportplan. Både Venstre, KrF og FrP vil gjerne ha mer OPS, men nevner ikke de tre bokstavene fullt så hyppig. De rødgrønne vender tommelen ned.

En rapport – to par briller

En dag i mai i år sto det to innlegg på trykk i norske aviser. Begge dreide seg om OPS. Det ene var skrevet av tidligere Ap-statsråd Hallvard Bakke og sto i Klassekampen. Det andre av Høyres nestleder Jan Tore Sanner og sto i Dagens Næringsliv.

Begge innleggene hentet viktige argumenter fra samme rapport fra Transportøkonomisk institutt (TØI), men endte opp med helt ulike konklusjoner. Den aktuelle rapporten fra TØI og samarbeidspartnere er fra 2007. Den analyserte to av de tre forsøkene vi har hatt med OPS i Norge. Det tredje OPS-prosjektet var ikke ferdig da rapporten ble skrevet.

Det var den forrige borgerlige regjeringen her til lands, Bondevik II, som satte i gang de tre prosjektene. To strekninger på E39 og én på E18 ble realisert med OPS.




Bakke, som er mot OPS, mente forskernes seks år gamle rapport leverte argumenter som støttet hans syn (OPS er fordyrende og unødvendig). Sanner, som er for OPS, mente rapporten støttet Høyres syn (OPS betyr raskere utbygging av veier og teknisk innovasjon).

Rapporten, og bruken av den, er illustrerende for debatten. TØI-rapporten gir OPS-tilhengerne ett viktig poeng: Utbyggingene gikk vesentlig raskere enn vanlig, noe som betyr frigjøring av kapital og arbeidskraft og at bilistene slapp å vente så lenge på bedre vei.

Derimot gir rapporten ingen klare konklusjoner på spørsmålet om det blir enklere vedlikehold, om det blir mer teknologisk innovasjon eller om det generelt blir billigere. I sin alternative transportplan har Høyre referert til rapportens funn om raskere utbygging, men ikke de andre resultatene.

Skråsikre politikere

Forskningsleder Rune Elvik i TØI leste innleggene til Bakke og Sanner i Klassekampen og Dagens Næringsliv og ble overrasket over skråsikkerheten på begge kanter. Elvik, som ikke selv har forsket på OPS, undret seg over måten kollegaenes konklusjoner ble brukt på. Hvordan var det mulig å lese så ulikt? Ville vanlige folk i gata skjønt at det faktisk dreide seg om én og samme rapport?

Deretter satte han seg ned og skrev et innlegg til tidsskriftet Samferdsel. ”Alt i alt ser det ut til at politikerne er meget selektive med hensyn til det de fremhever fra rapporten,” heter det i artikkelen.

- Utgangspunktet mitt var hvor forskjellig rapporten vår ble tolket av ulike politikere. Det virker som om dette spørsmålet er veldig ideologisk, sier Elvik til forskning.no.

- Det ser nesten ut som om politikerne har bestemt seg på forhånd før det kommer noen forskning i det hele tatt, legger han til.

I mangelen på klare forskjeller i det politiske landskapet har forkortelsen OPS blitt en tydelig markør - politikerne er i hvert fall uenige om noe. Samtidig er erfaringene med ordningen her til lands veldig begrenset, for ikke å si ørsmå. Erfaringer fra utlandet er i liten grad brakt inn i debatten.

Næringslivet trenger forskning

Også private aktører i bygg- og anleggbransjen føler behovet for mer fakta og kunnskap, og ikke bare ideologi. Kruse Smith er Norges sjette største entreprenørselskap og har hovedkontor i Kristiansand.

Selskapet har deltatt i ett av OPS-prosjektene på E39 og har også vært med på kommunale prosjekter med OPS-utforming.

I fjor lyste selskapet ut en doktorgradsstilling i samarbeid med Universitetet i Agder. Oppgaven var å skrive en doktorgradavhandling med tema OPS i bygg og anlegg.

- En viktig begrunnelse for å gjøre denne satsingen er å erstatte synsing om OPS om til kunnskap, sier kommunikasjons- og organisasjonsdirektør Erik Dale.

Han forteller at det var godt med søkere til stillingen og at en person allerede er ansatt.

Lite i Norden

OPS har til nå ikke vært mye brukt i Norden. Modellen har tidligere særlig vært brukt i latinamerikanske land, i Portugal og Spania og i Storbritannia. Ved siden av veiutbygging kan OPS også brukes på andre offentlige utbygginger, som sykehus og jernbaner.

Når OPS har vært attraktivt for spanske og portugisiske myndigheter har det ikke minst vært knyttet til at disse statene som følge av EUs krav måtte begrense hvor mye lån de kunne ta opp. OPS ble en mulighet til å omgå dette. I siste instans må selvfølgelig veiene likevel betales, og noe av entusiasmen har bremset opp.




I Norge har vi en rik stat. Staten kan låne billig og kritikerne mener det er feil å la private låne dyrt og la bankene ta gevinsten. Det vil imidlertid i praksis være det som skjer dersom man bruker en fullblods OPS-variant.

Kanskje kan det også være lokkende at investeringer på denne måten kan holdes utenfor handlingsregelen som skal begrense bruken av oljepenger.

- Raskere ferdig

Den svenske Riksdagen har gjort det norske politikere ikke har gjort, nemlig å bestille en rapport om internasjonale erfaringer med OPS.

Rapporten, skrevet av to forskere ved Statens väg och transportforskningsinstitut, sier at bildet er sammensatt og konklusjonene splittet.

På telefon fra Stockholm gir en av de to forfatterne, Jan-Eric Nilsson, likevel noen forsiktige konklusjoner, i positiv retning:

- Prosjektene blir i hovedsak raskere ferdig. Dessuten er det færre kostnadsoverskridelser.

Når det gjelder spørsmål om kvalitet på det som bygges, peker han på at kontraktene ofte har tjue eller tretti års varighet. Ingen av prosjektene har vart så lenge og det er derfor umulig å sette to streker under svaret.

Har OPS gitt mer effektive løsninger? Det finnes det ikke noe entydig svar på. Nilsson sier at man kan ha hypoteser om dette, men at det er vanskelig å vise at kostnadene faktisk blir lavere.

I det hele tatt er ikke det et område for bombastiske oppfatninger.

- Det finnes ingen enkle svar. Jeg synes debatten er for svart-hvitt, sier Nilsson.

- Skrittvis

Nilsson mener de borgerlige politikerne i Norge gjorde noe fornuftig da de begynte med et lite antall prøveprosjekter. Det er viktig å høste erfaring og ikke gå for fort fram. Mulighetene til å trå feil er mange, og det er tross alt milliardverdier man snakker om.

- Dette er veldig komplekse samfunnsspørsmål. Man må gå skrittvis fram, sier han.

Sverige ser ifølge Nilsson nå ikke så mye på OPS, men på andre alternativer til det tradisjonelle systemet. Det kan være tradisjonelle anbudsløsninger som er endret ved at man overlater mer av ansvaret og risikoen til utbyggerne, uten å gå så langt som man gjør med OPS.




Dersom staten detaljstyrer utbyggingene er det rimelig at den også må ta smellen når det skjer overskridelser.

Dersom man derimot gir utbyggerne noe mer frihet kan man også plassere mer av risikoen hos utbygger og kanskje vil de komme opp med mer effektive løsninger dersom de kan beholde noe av gevinsten selv.

Slike effekter kan man antagelig få til med nye typer anbud, uten å bruke OPS.

- OPS er en ekstremform, sier Nilsson, men peker på at det egentlig er stort spekter av mulige løsninger tilgjengelig.

- Det er en glidende skala. Den diskusjonen er veldig aktiv i Sverige nå, sier Nilsson.

Binder opp

- OPS har muligheter, men man må være litt forsiktig med omfanget. Om man har en avtale om årlige betalinger fra staten tar det ikke lang tid før en stor del av samferdselsbudsjettet er bundet opp, sier Knut Sandberg Eriksen, prosjektleder ved TØI for evalueringen av prøveprosjektene og en av forfatterne bak rapporten fra 2007.

Eriksen sier at det kan få uheldige konsekvenser for framtidas samferdselspolitikere om det ikke lenger er handlefrihet innenfor budsjettene.

Den viktigste effekten som ble funnet i TØIs rapport, at veiene kunne bygges uten å vente på årlige bevilgninger fra Stortinget, kunne ifølge rapporten vært realisert uten OPS.

Et alternativ er at Stortinget bevilger hele den nødvendige summen for å ferdigstille prosjektet i én bevilgning. Det kalles gjerne prosjektfinansiering.

Kan miste kontroll

Eriksen peker på Operaen og Gardermobanen som eksempler på prosjekter der Stortinget bevilget hele byggesummen på en gang. Finansdepartementet, som har det overordnede ansvaret for pulsen i samfunnsøkonomien har imidlertid tidligere ikke vært veldig glad i slike løsninger.


Om mange store utbygginger kommer samtidig på et tidspunkt da økonomien har behov for å kjøles ned, ville det fra et samfunnsøkonomisk ståsted vært bra å kunne sette noen av dem på vent.

- Finansdepartementet ønsker å ha kontroll med utviklingen i den statlige pengebruken, blant annet som del av den generelle konjunkturpolitikken. Det kan fort bli vanskeliggjort, dersom styringen av pengestrømmen på statlige prosjekter overlates til private aktører, sier Eriksen.

- Dette er likevel et spørsmål om å tilpasse omfanget av OPS og andre prosjekter med prosjektfinansiering innenfor økonomien som helhet, legger han til.

Referanser:

Knut S. Eriksen, Harald Minken, Glenn Steenberg, Thorleif Sunde og Karl-Erik Hagen: Evaluering av OPS i vegsektoren, TØI-rapport 890/2007.

Jan-Eric Nilsson og Roger Pyddoke: Offentlig-privat samverkan kring infrastruktur. En forskningsoversikt, VTI rapport 601. utgitt 2007.

Forsidebildet er fra arbeidene på ny E18 mellom Grimstad og Kristiansand, en av de tre norske OPS-strekningene. (Foto: Kjell Wold)