Utmarka er vann- og landområder uten særlig utbygging. Områdene har også viktige kulturminner, og er levestedet til et stort mangfold av planter og dyr.

Utmarksområdene er en ressurs for friluftsinteresser, reiseliv, landbruk, skogbruk, jakt, fiske og reindrift. Samtidig er utmarka en arena for utbygging av nye tiltak av forskjellig karakter.

Her finnes altså en rekke kryssende interesser.

- Det er to utviklingstrekk i utmarka i dag. Det er at man bygger stadig mer, og at dette skjer på bekostning av andre samfunnsinteresser. Flere rapporter viser at forvaltningen av areal skjer på en lite bærekraftig måte, forteller Nikolai Kristoffersen Winge ved Universitetet i Oslo.

Så er spørsmålet: Hvordan kan dagens lover sikre at utbygging skjer ut fra helhetlige vurderinger?

Fragmentert lovgivning

- Samlet klarer vi ikke å ivareta de verdier og hensyn Stortinget har vektlagt for å sikre en bærekraftig arealforvaltning, sier Winge.

- Lovgivningen er fragmentert med en kompleks kompetansefordeling på tvers av sektorer og mellom forskjellige beslutningsnivåer i forvaltningen. I tillegg er rettsreglene vage og sterkt skjønnspregede.

- Dette innebærer at utmarksområdene våre forvaltes av forskjellige organer som har hver sine hensyn og interesser som skal ivaretas. Beslutninger truffet av ett organ vil ofte berøre eller gripe inn i andre organers interesser. Dette skaper grobunn for konflikter i arealforvaltningen, sier han.

Bit for bit

Ifølge Winge kan utviklingen karakteriseres som en bit for bit-utbygging uten forankring i helhetlige planer.

Selv om et enkelt utbyggingstiltak isolert sett ikke medfører særlige skadevirkninger, kan summen av en rekke tiltak over tid gi uforutsette og uønskede virkninger.

Utfordringen er  å se den samlede virkningen av alle små tiltak.

- Det er dette som er paradokset og bakgrunnen for min avhandling. Utbyggingen av små kraftverk er en god illustrasjon.

- Regjeringen sa ved årtusenskiftet at nå er epoken for utbygging av store kraftanlegg over, og i stedet har man satset på små anlegg. Men summen av de små kan bli like omfattende som de store, påpeker Winge.

Flere ganger rundt jorden

Vi står også overfor en epoke med omfattende planer om utbygging av kraftlinjer og vindkraftverk. Dette er tiltak som utgjør et stort konfliktpotensial med andre arealinteresser i utmarksområdene.

- Av de tusen kilometer inngrepsfri natur som har gått tapt i løpet av de siste fem årene står energitiltak alene for om lag 40 prosent, forteller forskeren.

- I dag er det totalt bygd ut mer enn 128 500 kilometer kraftlinjer i det innenlandske forsyningsnettet i Norge. Dersom man forestiller seg dette som en sammenhengende kraftlinje, vil den kunne trekkes over tre ganger rundt jordens overflate.

Kampen om arealene

Det økte presset på utmarka har ført til tydelige interessemotsetninger i den offentlige forvaltningen. Situasjonen i Norge kan i dag betegnes som en «kamp om arealene», ifølge Winge.

- Kampen utspiller seg gjerne rundt utbyggingssaker hvor forvaltningsorganer forsøker å få mest mulig gjennomslag for sine interesser, fremfor beslutningsprosesser hvor myndighetene i samarbeid ser etter løsninger som alle kan leve med.

- Rettens manglende funksjon som styringsmiddel i forvaltningen av utmarka bidrar til denne kampen, oppsummerer Winge.

Lover blir floskler

- Fremdeles er spørsmålet om hvilke interesser som skal prioriteres først og fremst et politisk vurderingstema. Lovgivningen gir uttrykk for mange gode verdier og hensyn, men flere lovbestemmelser er i praksis tomme floskler.

- Prinsippet om bærekraftig utvikling sier ikke mer enn hva den enkelte beslutningstaker finner som formålstjenlig i den enkelte sak, påpeker forskeren.

- Lovgivere må gjøre noen valg og ta stilling til hvilke hensyn som skal tas, og ikke skyve ansvaret ned til et sektorisert og nivå styrt forvaltningsapparat.

Menneskelige inngrep brer seg

- Har vi ikke rikelig med urørte arealer i Norge fortsatt da?

- Kun 1,5 prosent av Norges areal er bebygd. Vi har i tillegg den nest laveste folketettheten i Europa, bare Island har lavere enn oss. Da skulle man anta at det er nok areal slik at alle interesser kan ivaretas, forteller Winge.

- Men konfliktene i utmarksforvaltningen knytter seg ofte til pressutsatte områder, i nærheten av der folk bor eller oppholder seg.

- I store deler av Norge er det i tillegg vanskelig å komme til områder hvor det er mindre enn noen kilometer fra menneskelige inngrep. I takt med stadig omdisponering av areal har utmarka mange steder gått fra å være et felles flerbruksgode til å bli en knapphetsressurs.

Bakgrunn:

Nikolai Kristoffersen Winge disputerte nylig over avhandlingen “Kampen om arealene. Rettslige styringsmilder for en helhetlig utmarksforvaltning” ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo.