For noen år siden fikk historiker Yngve Flo ved Rokkansenteret i Bergen slippe ned i kjelleren hos Kommunaldepartementet i Oslo.

Der fant han en pappeske med overraskende innhold.

I esken lå oppskriften på hvordan Norges kommuner og fylker skulle organiseres av partiet Nasjonal samling (NS) og dets leder Vidkun Quisling.

Om tyskerne hadde vunnet krigen.

– Jeg ble overrasket over hvor langt de var kommet med detaljplanleggingen av det nye Norge, sier Yngve Flo.

Som gikk videre med det han hadde funnet og satte i gang med å nøste opp trådene i flere andre arkiver.

«Førere» skulle lede fylkene

Et slående trekk ved NS sine reformplaner, var at fylket skulle bli et langt viktigere styringsnivå.

– Quisling og NS ville gjøre fylkesmannen til en småkonge i sitt eget fylke, forteller Flo.

Fører-prinsippet var viktig for ideologene i Nasjonal Samling. De ville bygge videre på de eksisterende styringsorganene i Norge – staten, fylket og kommunen – men de ville ha et strengt kommandosystem.

– All lokal forvaltning skulle samles under fylkesmannens og ordførerens førerskap.

– NS opererte med en forstilling om et slags kommunalt selvstyre. Men i praksis ville skillet mellom staten og kommunal egenvilje ha blitt opphevet, mener Flo.

Slik det kunne ha gått

Mange i Norge er opptatt av 2. verdenskrig. Neppe noen annen del av forhistorien vår er mer gransket av historikere, både lokalt og nasjonalt.

Men stort sett alle har sett på hva som faktisk hendte.

Historikeren Yngve Flo har i stedet gått detaljert til verks for å finne ut hvordan det kunne ha gått.

Selv om det norske fascistpartiet aldri fikk mer enn 2 prosent oppslutning ved demokratiske valg og ingen mandater på Stortinget, så kunne NS med støtte av den tyske okkupasjonsmakten ha gått seirende ut av krigen.

I planene NS sine ideologer la for det nye Norge hadde demokratiet uansett ingen plass.

Partiet og Staten

Alt norsk styringsverk, både stat, kommuner og fylker, skulle følges tett opp av partiet NS.

Partiapparatet i NS skulle danne en skyggestruktur som la seg parallelt med hele det offentlige Norge.

– NS definerte seg selv som et statsbærende parti, uløselig knyttet til stat – og kommune. Slik kunne partiet hele veien holde øye med hva forvaltningen gjorde, sier Flo.

Det norske statsapparatet skulle skrus sammen for å tjene en autoritær stat.

– I dette nye Norge ville det ikke bli plass for dem som ikke støttet partiet, verken i staten, fylkene eller kommunene.

Kommunereform

I 1930-tallets Norge var det mange små kommuner.

I 1946 tok det demokratiske Norge fatt på arbeidet med å endre kommunestrukturen. Men arbeidet viste seg å bli krevende. Først i 1960-årene lyktes man med å redusere antallet kommuner i Norge med 60 prosent.

Men også NS mente at tallet på kommuner var for høyt. Partiets ledere så at den eksisterende inndelingen var lite rasjonell.

– NS sin plan, utviklet midt under krigen, var å redusere antallet norske kommuner med 1/3. Detaljerte planer for en ny kommunestruktur forelå våren 1945. Men planene ble naturligvis aldri satt ut i livet.

NS la også planer for hvordan de kunne jevne ut de økonomiske forskjellene mellom fattige og rike kommuner. De ville ha et skattesystem med en langt mer radikal omfordeling enn det som fantes i 1940.

NS sine planer for økonomisk omfordeling mellom norske kommuner var faktisk mer radikal enn det systemet som ble utviklet etter krigen.

Quislings paradoks

Et paradoks i planene Vidkun Quisling og ideologene i Nasjonal Samling la for det nye Norge, var at de sammen med den tydelige kommandostrukturen med staten på toppen, via fylket og ned til kommunene – også så for seg en sterk desentralisering av norsk forvaltning.

Paradokset var bare tilsynelatende, påpeker Yngve FLO.

For i ettertid ser han at desentralisering av oppgaver var et virkemiddel for sentralisering av makt.

– Quisling og NS ville at så mange oppgaver som mulig skulle utføres lokalt hos kommunene og fylkene.

– Absolutt alt som ikke måtte utføres i et departement i Oslo, skulle ut til fylkene og kommunene. NS hadde planene klare for et stort og spesialisert embetsverk på fylkesnivå.

I Oslo skulle det sitte et styringsapparat som var mektig, men så «slanket» som bare mulig.

Quisling ga selv ordrer om å sette i gang denne prosessen. Men han møtte på motstand fra et embetsverk i hovedstaden som var lite lystne på å gi fra seg oppgaver.

Ville tyskerne ha godtatt det?

Vidkun Quisling og Nasjonal Samling planla for en framtid der tyskerne hadde vunnet krigen, og der Nasjonal Samling kunne styre et «fritt» Norge.

Slik var det ikke i årene 1940 til 1945. I Norge sto det på det meste 400 000 tyske soldater og Reichskommissar Josef Terboven ledet den sivile delen av okkupasjonen av Norge, direkte underlagt Adolf Hitler.

Spørsmålet blir da om de tyske okkupantene ville ha godtatt den nyordningen av Norge som partiet NS la store planer for?

Historikeren i Bergen med stat, fylker og kommuner som spesialfelt, tror det.

–Tyskerne fulgte tett NS sin nyordning av Norge. De grep inn og overstyrte når de så det nødvendig for å ivareta egne interesser. Men de mer ambisiøse planene for systemreform etter en tysk seier, ville tyskerne trolig godtatt.

Det mener Yngve Flo at de tyske nazistene ville ha gjort, rett og slett fordi de var viktige premissleverandører for NS sine planer.

Hvordan gikk det?

Omorganiseringen av Norge ble faktisk gjennomført med en viss suksess i enkelte organer, fram til NS og den tyske okkupasjonsmakten tapte krigen i 1945. Men vurdert opp mot de store ambisjonene Quisling og hans folk hadde, må likevel resultatet kunne kalles magert.

Mangelen på kompetente og partilojale NS-folk til å fylle viktige verv, er en sentral forklaring mener historikeren.

Den passive og aktive motstanden fra et gjenstridig norsk folk, er en annen del av forklaringen.

Viktigst var likevel at krigslykken etter hvert snudde for tyskerne. I takt med dette økte den tyske motviljen mot NS sine ønsker om å eksperimentere med den norske stats- og kommunalforvaltningen.

– Samtidig er det påfallende hvordan noen offentlige tjenestemenn fortsatte dette reformarbeidet helt fram til den aller siste uka før krigen tok slutt, sier Flo.

Lese mer:

Yngve Flo: «Distriktsforvaltning under førarprinsippet. Nasjonal Samlings nyordningsambisjonar overfor det lokale og regionale styringsverket», Historisk Tidsskrift, 1/2015

Yngve Flo sin doktoravhandling «Staten og sjølvstyret. Ideologiar og strategiar knytt til det lokale og regionale styringsverket etter 1900», UiB, 2004.

Yngve Flo: «Statens mann, fylkets mann. Norsk fylkesmannshistorie 1814–2014», Bergen, 2014.

S. Lorentzen: «Norsk lokalforvaltning under førerprinsippet», Bergen, 1973