Maktutredningens sluttkonklusjoner

Makten og demokratiet er sluttboken og NOU 2003:19 er sluttrapporten fra Makt- og demokratiutredningen (1998-2003). Her trekkes hovedlinjene og konklusjonene etter fem års omfattende studier. Denne presentasjonen av sluttbokens hovedkonklusjoner blir kortfattet og således også mangelfull. Derfor henvises det til sluttboken Makten og demokratiet fra Gyldendal Akademisk og NOU 2003:19.

Published

Nasjonalstat under press

Nasjonalstaten har vært ramme for tre moderne prosjekter - rettsstat, demokrati og velferdsstat. Rettsordningen er i økende grad transnasjonal, men håndheves nasjonalt. Velferdstaten er opprettholdt i rike land som Norge, selv om den gradvis blir tilpasset nye vilkår. Folkestyret som regjeringsform er ikke blitt overnasjonalt, og det er under forvitring snarere enn omforming. Endringene av grunnlaget for folkestyret er en hovedlinje i utredningens konklusjoner.

Folkestyrets forvitring og politikkens retrett

Den mest sentale endringen av maktforhold i Norge er at demokratiet i grunnbetydningen folkestyre - et formelt beslutningssystem gjennom flertallsvalg og folkevalgte organer - er i tilbakegang. Stemmeseddelens politiske kjøpekraft er redusert.

I Norge - i motsetning til i mange andre land - har de statsvennlige gjennomgående stått til venstre i politikken, i ganske bred forstand. Siden slutten av det 19. århundre har statsmakten i betydelig grad hatt en folkelig forankring, støttet av brede folkebevegelser og massepartier fram til og med arbeiderbevegelsens politiske posisjon etter annen verdenskrig. Dette bildet er blitt foreldet på kort tid.

Folkelige reformbevegelser og mobiliserende massepartier er sterkt svekket, mens institusjoner som statskirken vakler under inntrykket av et mer flerreligiøst samfunn. Ideen om enhetsskolen er ikke lenger samlende. Den norske stat er blitt en oljestat med omfattende eierskap i næringslivet og store fondsavsetninger. Dette er det nye grunnlaget for en bred forsyningspolitikk overfor befolkningen, mens det opprinnelige grunnlaget for omfordeling og nasjonale fellestiltak - bred folkelig mobilisering - har smuldret opp.

Utnyttelsen av rike fellesressurser som fisk og fossekraft er i ferd med å bli privatisert og konsentrert på få hender, mens landbruket presses tilbake av internasjonale handelsregimer. Den økonomiske ulikheten er økende, særlig gjennom kapitalinntekter og næringslivsledere med lønnsnivå og bonusordninger som tilpasser seg et mer internasjonalisert næringsliv.

Partier og organisasjoner er ikke lenger kanaler for bred og langsiktig mobilisering. Partiene har endret seg fra massepartier i retning av nettverkspartier. Det er mulig å oppnå politisk makt uten valgseier. Gjennom den norske mindretallsparlamentarismen er det ingen umiddelbar sammenheng mellom valgresultat og regjeringsposisjon. Slik svekkes folkemakten i styringskjeden fra valg til posisjon og vedtak.

De politiske alternativene blir utydelige, og valget mellom dem får uklare konsekvenser. I Medborgerundersøkelsen var tre av fire helt eller delvis enige i at partiene ikke er interessert i hva folk mener, mens fire av fem var helt eller delvis enige i at stortingsrepresentantene ikke tar særlig hensyn til vanlige folks meninger. Tallene er uttrykk for et representativt system i tillitskrise.

Statskapitalisme uten strategi

Norge som oljestat har naturlige fortrinn. Rikdommen har gjort det enklere å opprettholde både den utenlandske engasjementspolitikken og de nasjonale velferdsordningene. Naturrikdommen har også vært en sovepute fordi den har redusert behovet for næringspolitiske strategier og andre former for offensiv tilpasning. Den norske statskapitalismen er karakterisert ved at staten er en passiv eier uten målrettet strategi overfor globaliseringen av næringslivet.

Det statlige styringssystemet er omformet i retning av markedsprinsipper og formell fristilling på den ene side og nye kontrollorganer og tilsyn på den andre. Den ensartede og markedsorienterte styringsideologien har ikke gitt et mer enhetlig og samordnet styringssystem. Den norske staten er en fragmentert stat.

Markedene er utvidet. Børsen har tidoblet sin omsetning på ti år. Aksjemeglere, finansanalytikere og finansielle investorer har fått økt betydning. Selskaper har vokst gjennom oppkjøp og fusjoner. Resultatet av mer marked er ikke spredning av makt, men sterkere innslag av oligopoler: Tre-fire store foretak eller kjeder dominerer i flere og flere bransjer. Selv om markedskonkurransen har økt, har makten over næringsutviklingen blitt konsentrert.

Den nye ugjennomsiktigheten

Det kommunale selvstyre har mistet mye av sitt innhold gjennom kombinasjonen av rettighetslover, statlige pålegg og budsjettknapphet. Dette resulterer i makt uten ansvar og ansvar uten makt. Uoversiktlig styring på mange nivåer gjør at det er uklart hvem som har ansvaret for vedtak og hvor de kommer fra.

Kommunene sitter igjen med råderett over rent lokale saker og administrativt ansvar for statlig politikk. Både rettighetslover og pålagte oppgaver skal sikre større grad av likebehandling uavhengig av bosted, men i praksis oppstår det nye former for ulikhet når budsjettknappheten gjør at ikke alle rettigheter kan innfris samtidig og i samme omfang.

Folkestyre som beslutningssystem forutsetter for det første at de stemmeberettigede vet hvem som har truffet de politiske beslutningene og for det andre at et misfornøyd flertall kan kaste de ansvarlige ved valg. Med en uoversiktlig blanding av styring på ulike nivåer - europeisk, statlig og lokalt - er begge disse to forutsetningene svekket.

Med “Norge” som internasjonal merkevare

I løpet av et par tiår er de tradisjonelle nasjonalstatlige kjennetegn sprengt fra hverandre. Både politisk styring, nasjonale økonomier og rettsordning er blitt transnasjonalisert - de overskrider statsgrensene både på europeisk og mer globalt nivå. Velferdssystemet er fortsatt nasjonalt, men det står under press for å tilpasse seg nye politiske og økonomiske rammevilkår.

Det nasjonale demokratiet står overfor radikalt nye utfordringer når både rettsordning, økonomisk vekst og miljøvern skal ivaretas på transnasjonalt nivå. Globalisering og europeisering innebærer generelt at folkevalgt myndighet i de enkelte land blir redusert, til fordel for overnasjonale organer utad og utøvende makt, statlig forvaltning og sterke markedsaktører innad. Stater kan velge ulike strategier for tilpasning til nye vilkår, passivt eller offensivt.

Det klareste uttrykket for offensiv tilpasningsstrategi er byggingen av “Norge” som internasjonal merkevare - engasjementspolitikken omkring bistand, miljø, konfliktløsning og fred. Dette er et idealistisk “godhetsregime”, men det er også interessepolitisk motivert som kontaktkanal og markering for norske myndigheter. Maktpolitisk uttrykker det en ny form for nasjonalkorporatisme der store organisasjoner, forskningsmiljøer og statsmakt kommer i posisjon rundt et nasjonalt prosjekt.

Rettsorganene overtar politikken

Rettsliggjøring innebærer at domstoler og andre rettsorganer får økende betydning på bekostning av folkevalgt myndighet, og at skillet mellom lovgivning og lovanvendelse blir visket ut.

Gjennom EØS-avtalen er det lagt stramme bånd på norske myndigheters lovgivningsmyndighet. Norge er bundet av EUs regelverk og rettsfortolkninger på en rekke sentrale samfunnsområder. Norske myndigheter møter lovbarrierer på stadig nye områder. Menneskerettskonvensjoner er inkorporert som del av norsk lov, med den følge at internasjonale rettsinstanser i praksis har øverste tolkningsmyndighet overfor regler og prinsipper som stadig får bredere anvendelse.

Juridiske kategorier blir viktigere i politisk interessekamp, samtidig som den rettslige arena blir sterkere politisert. Gjennom markedsretting, fristilling og privatisering blir områder som tidligere var offentlig styrt overlatt til markedsaktører. Nye kontrollorganer og statlige tilsyn overvåker de generelle spillereglene som politiske myndigheter har trukket opp, enten nasjonalt eller internasjonalt. Ekspertorganer som sentralbankene får større autonomi i utformingen av tiltak som skal skjermes mot løpende folkevalgt innflytelse. Her ligger de politiske institusjonenes retrett.

Det nye klassesamfunnet

Klasseskillene er lavere, men de er ikke visket ut i det norske samfunnet. Materielle levekår er gjennomgående jevnere enn for noe tiår siden, men det norske samfunnet er i ferd med å bli sterkere klassedelt på etnisk grunnlag.

Store deler av innvandrerbefolkningen deltar ikke i det norske politiske systemet og utgjør etter hvert en ny underklasse innen lavtlønnsyrker eller utenfor arbeidsmarkedet. Med eksisterende regelverk og praksis vil innvandrerbefolkningen trolig øke i akselererende tempo, og lite tyder på at sammenfallet mellom etnisitet og klasse vil bli mindre.

Minoritetene i Norge utgjør et hierarki, der samene har sterkest rettigheter som urfolk, mens innvandrergruppene er splittet i etniske grupperinger som gir dårlig grunnlag for en samordnet klassesolidaritet. Dette skiller det nye klassesamfunnet fra det gamle. En etnisk fragmentert underklasse, men stadig tilsig av nye grupper utenfra, kan vanskelig organisere seg som arbeiderbevegelse.

Likestilling med vikeplikt

Likestillingen tilhører feltet for de gode intensjoner, men det er et prinsipp som ofte viker. Norske myndigheter har hatt høye mål for likestilling, men kjønnsdiskriminering, vold mot kvinner og ulikhet på arbeidsmarkedet er fortsatt utbredt. Kvinners deltakelse i politikk og arbeidsliv er radikalt utvidet, selv om lederposisjoner fortsatt er svært skjevt fordelt. På mange samfunnsmessige toppnivåer finner man en nærmest total mannsdominans.

Sentralt i norsk likestillingsdebatt står «på vei»-retorikken. Når resultater om kvinnefravær i ulike deler av samfunnslivet presenteres, følges dette ofte av kommentarer om at vi «har gjort mye og mye gjenstår». Debatten om likestilling er preget av harmoniseringsstrategier der man gjerne samles om felles innsats for felles mål.

Elitenettverket

Norske eliter utgjør bredere grupper der tenkning og handling er likeartet, men utgjør likevel tre-fire særegne hovedgrupper: Økonomiske, politiske, ideologiske og forvaltningsmesige eliter.

Selv om samfunnslederne danner undergrupper med ulike holdninger, formes det ikke lenger en alternativ elite gjennom arbeiderbevegelsen. Ledere i Arbeiderpartiet inngår ofte i samme form for elitesirkulasjon som politikere i andre partier, med pendling mellom politikk, næringslivsledelse, informasjons- og lobbyvirksomhet. Denne elitesirkulasjon har økt med “selskapiseringen” - fristilling og markedsretting - av offentlige verk.

Den norske modellen i engasjementspolitikken - nasjonalkorporatismen - er kjennetegnet av utbredt elitesirkulasjon mellom politikk, byråkrati, forskning og frivillige organisasjoner. Makt utøves av personer. Elitesirkulasjon og nettverk av beslutningstakere er institusjonalisering av personlig makt, med økte muligheter for gjensidige tjenester.

I næringslivet finner vi tette nettverk med forbindelser både mellom personer og mellom foretak. Selskap er forbundet gjennom eierrelasjoner og overlappende styreverv, noe som gir en omfattende maktkonsentrasjon i næringslivet.

Den redigerte offentlighet

En redigert offentlighet krever at andre aktører tilpasser seg en journalistisk form og utnytter medienes særtrekk når de søker innflytelse. Medieutviklingen har bidratt til å påskynde partienes reduserte evne til massemobilisering om alternative og langsiktige programmer.

Massemediene er blitt mer politisk uavhengige. De er ikke lenger talerør for partier og politiske institusjoner. Det er en tett gjensidig avhengighet mellom journalister og politikere, men mediene formidler i mindre grad partiprogrammene og sammenhengen i de politiske alternativene slik partiene ser den. De er derimot viktigere i kroning og detronisering av politiske og andre ledere.

Det nye barometerdemokratiet

Det er utviklet et stort apparat av tjenester og tiltak som til enhver tid måler trykket og tar temperaturen på befolkningen som velgere, seere, lyttere og kunder. Dette gjelder politiske og andre opinionsmålinger, popularitetsbarometre, forbrukerundersøkelser og interaktiv publikumspleie knyttet til mediedebatter og underholdning. Dette kan beskrives som barometerdemokratiet.

Barometerdemokratiet har et motstykke i eliteorientert kritikk av folkemeningen som ustabil, selvmotsigende, kortsiktig og intolerant. Dette var kjernen i den aristokratiske kritikken av massedemokraftiet før stemmerettsutvidelsen og partisystemet, og den er gjenoppstått som populismekritikk etter at partienes grep på massene er forbi.

Det koloniale språkhierarki

Den norske språksituasjonen ligner i økende grad på situasjonen i tidligere koloniområder. Folkestyre og demokratisk diskusjon bygger på et felles språklig grunnlag. Det koloniale språkhierarkiet er en nøkkel til endringer i maktforhold både innad i Norge og i forholdet mellom det norske samfunnet og utlandet.

I en globalisert verden med sterk angloamerikansk dominans er norsk språk utsatt. Innen næringsliv, reklame, forskning og populærkultur er norsk i tilbakegang, mens den engelsken som overtar er et enklere språk med langt svakere kulturell og historisk resonansbunn enn i land der engelsk lenge har vært førstespråk.

Samiske språk, og andre nasjonale minoritetsspråk, har vært undertrykt gjennom langvarig fornorskingspolitikk, men i dag skjer det en samisk språkreising gjennom utdanningsinstitusjoner og gjennom massemedier på nordsamisk. Likevel er alle minoritetsspråk i Norge under press. I forhold til innvandrerbefolkningen er det en vanskelig avveining mellom støtte til morsmål på den ene side og skolering i norsk som nøkkel til deltakelse, integrering og posisjoner i det norske samfunnet på den andre. Alle minoritetsspråk befinner seg i spenningen mellom språklig identitet og majoritetsspråket som døråpner i storsamfunnet.

Fra folkebevegelser til øyeblikksorganisering

Den parlamentariske styringskjeden er svekket i alle ledd, valgkanalen er snevret inn, mens andre kanaler for deltakelse og påvirkning har videt seg ut.

Den generelle politiske interessen er ikke redusert gjennom de siste tretti årene, men den kanaliseres i større grad gjennom saksrettede aksjoner og andre former for deltakelse enn partipolitikk og brede medlemsorganisasjoner. Den nye organisasjonsformen er øyeblikksorganisering - hjelp-til-selvhjelp-grupper, velforeninger, naboskapsaksjoner, sorggrupper, pårørendegrupper, spesialforeninger for lidelser og saksrettede lobbygrupper.

“Den korporative kanal” gjennom organisasjonsdeltakelse, råd og utvalg har vært et alternativ til folkevalgte organer som påvirkningsvei. De organiserte interessene i nærings- og arbeidsliv står fortsatt sterkt, og det er fortsatt sentrale beslutninger som blir fattet i korporative samarbeidsorganer der også statsmakten legger premisser eller deltar aktivt. Likevel er omfanget av korporative organer betydelig redusert.

Organisasjoner og andre interessegrupper har bygd opp et mer profesjonelt informasjons- og kommunikasjonsapparat med sikte på lobbying overfor beslutningstakere og gjennom massemedia. Korporatismen er snarere redusert enn styrket de siste par tiårene.

Påvirkning gjennom aksjoner, lobbying og markedsvalg gir korrektiver til politikere og produsenter. Disse påvirkningskanalene er samtidig karakterisert ved at evnen og ressursene til å gjøre seg gjeldende er ulikt fordelt. De krever artikuleringsevne, organisasjonsmakt, kontaktnett og kjøpekraft.

Tilleggsdemokratiet

Demokrati bygger ikke bare på makt gjennom folkevalgte organer, men også på rettigheter og rettsgarantier for individer og grupper, ulike former for deltakelse utenom valg, partier og politiske folkebevegelser, påvirkningsmuligheter som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper. Disse ulike formene for tilleggsdemokrati - rettighetsdemokrati, aksjonsdemokrati, deltakerdemokrati, forbrukerdemokrati, lobbydemokrati eller det vi har kalt barometerdemokrati - har supplert folkestyret som formelt beslutningssystem, men kan ikke erstatte det.

Demokratiet blir utfordret når folkestyrets vilkår og spillerom blir redusert. Når betydningen av demokrati overføres fra folkestyret som formell beslutningsform til ulike former for tilleggsdemokrati, blir forvitringen av folkestyret tildekket og skillet mellom demokrati og ikke-demokrati utydelig.