Tollvesenet, Konkurransetilsynet, miljømyndighetene og en rekke andre tilsynsmyndigheter kan gripe inn i folks og virksomheters hverdag.

Det gjør de ved å gjennomføre kontroller og inspeksjoner, ta beslag, ilegge store gebyrer, eller ved andre reaksjoner.

Noen av disse reaksjonene har klare likhetstrekk med straff.

En ny, norsk rettsvitenskapelig avhandling tyder på at hensynet til rettssikkerheten ikke er tilstrekkelig vektlagt i takt med at tilsynene får nye oppgaver og videre fullmakter.

- Andre formål

Statlige tilsyn er ikke underlagt samme krav som politi og påtalemyndighet når det gjelder rettssikkerhet, påpeker Marius Stub i sin ferske doktoravhandling som forsvares ved Universitetet i Oslo (UiO) denne uka.

- Her er det behov for å se på regelverket en gang til. I dag ilegger man straffeliknende sanksjoner etter en prosess som er utformet med andre formål for øye, sier Stub til forskning.no.

Han har arbeidet med avhandlingen som stipendiat ved Institutt for offentlig rett ved UiO. Juristen har tidligere vært ansatt i Justisdepartementets lovavdeling, og arbeider nå hos Regjeringsadvokaten.

Vide fullmakter

Stub tar for seg hvilke regler som gjelder for tilsynenes adgang til å foreta undersøkelser og beslag, og sammenligner med tilsvarende regler for politi og påtalemyndighet.

- Reglene om kontroll i tilsynssaker er nokså forskjellige fra reglene om bruk av tvangsmidler under etterforskning av straffesaker, fastslår han.

Hensynet til rettssikkerhet setter ikke de samme begrensningene for tilsynene.

Tilsynsmyndighetene har videre hjemler enn politiet, og kan for eksempel i stor grad gjøre undersøkelser og beslag uten at det må foreligge mistanke om ulovligheter. Det kreves heller ikke forhåndsgodkjenning fra en domstol.

Politiet kan på sin side ikke gripe inn før det foreligger mistanke, og ransaking krever i de fleste tilfeller samtykke fra retten.

Uten mistanke

For eksempel kan skattemyndighetene gjennomføre bokettersyn uten mistanke om at det har skjedd noe straffbart.

Skattemyndighetene kan deretter velge å anmelde forholdet og gi opplysninger videre til politiet. Dette vil være aktuelt i tilfeller der man har avdekket straffbare forhold.

Politiet kan så bruke de samme opplysningene som bevis i sin etterforskning.

Dette kan paradoksalt nok være opplysninger som politiet selv ikke ville hatt anledning til å hente inn.

Bør begrenses?

Tilsvarende forhold kan gjelde for mange av de andre tilsynsmyndighetene.

- Dagens regler åpner for omgåelse, sier Stub til forskning.no.

Han mener det er grunn til å spørre om dagens adgang til å utveksle opplysninger på denne måten bør begrenses.

Også på andre områder enn undersøkelse og beslag er regelverket helt forskjellig. For eksempel kan du som siktet i en straffesak nekte å uttale deg til politiet.

I motsetning til dette har du i utgangspunktet opplysningsplikt i forhold til tilsynsmyndighetene.

Viktige oppgaver

De statlige tilsynene har viktige oppgaver når det gjelder liv og helse, miljø og en hel rekke andre viktige samfunnshensyn.

Når det gjelder sikkerhet for at maten ikke er skadelig eller at flyene ikke skal dette ned, vil ofte hensynet til den enkeltes rettssikkerhet komme i annen rekke.

De fleste vil være enige i at det må være adgang til å gripe inn raskt når liv og helse står i fare. Men svaret er ikke like opplagt når det gjelder eventuelt straff i etterkant.

Straffer selv

Som regel ender en tilsynssak ikke med anmeldelse og straff i vanlig forstand. I stedet kan tilsynene selv ilegge noe som ligner mye på straff, men som formelt heter tilleggsskatt eller overtredelsesgebyr.

Disse gebyrene kan komme opp i millionklassen og kan i praksis ramme like hardt som en bot.

En av de mest kjente sakene er Tine som i 2007 fikk et gebyr på 45 millioner kroner fra Konkurransetilsynet for brudd på konkurranselovgivningen, et gebyr som seinere ble redusert i retten.

I fjor ble ni oppdrettere ilagt gebyr på mer enn 25 millioner kroner fra Fiskeridirektoratet for å ha for mye laks i merdene, men avgjørelsen ble opphevet etter at Sivilombudsmannen mente lovhjemmelen var tvilsom.

Ikke koordinert

Det er mye som tyder på at tilsynene får stadig flere fullmakter. I avhandlingen sin peker Stub på at det de siste ti år har kommet 20 nye særlover som gir adgang til overtredelsesgebyr.

Han viser også til at noen av tilsynene dessuten har opprettet egne etterforskningsavdelinger.

- Tilsyn har viktige samfunnsoppgaver, og de fleste vil mene at det er viktig at disse blir gjort effektivt. Flere begrensninger kan hindre dette?

- Det kommer an på hvordan reglene utformes. Man kan for eksempel innføre begrensninger som først slår inn der kontrollen utelukkende har sammenheng med ileggelse av sanksjoner, sier Stub.

Han trekker fram Danmark som et eksempel på at en slik praksis er mulig. Danskene fikk i 2004 en egen lov, kalt rettssikkerhedloven.

Den tar for seg tilssynsektoren og gir regler på tvers av ulike samfunnsområder. En tilsvarende lov finnes ikke Norge.

Anbefalte reform

I en offentlig utredning fra 2003 tok det såkalte sanksjonsutvalget til orde for en omfattende reform der bruken av straff reduseres og erstattes av det som kalles administrative sanksjoner. Se utvalgets rapport her.

Det vil forsterke utviklingen med at flere oppgaver overføres til tilsynene. Selve reformen er ikke gjennomført. Det har imidlertid etter 2003 kommet nye lover på avgrensede områder som er i tråd med konklusjonene fra utvalget.

- En del lovendringer har åpnet for økt bruk av administrative sanksjoner, sier ekspedisjonssjef Knut Helge Reinskou i Justisdepartementet til forskning.no.

Det kan imidlertid komme en oppfølging av sanksjonsutvalget i form av et mer generelt lovforslag i løpet av 2011.

Økt betydning

Statsviter Øyvind Østerud ledet den andre norske maktutredningen. En av konklusjonene i denne utredningen er at tilsynene har fått en mye viktigere rolle i norsk forvaltning.

- Tilsynene spiller en stadig større rolle i forvaltningen. Det er det ikke noe tvil om. Denne endringen skjedde særlig på 1990-tallet. Ulike tilsyn har fått en domstollignende karakter der de tolker et lovverk, sier Østerud, som er professor ved UiO.

Han har ikke sett på hva dette betyr for rettssikkerheten for den enkelte, og kan derfor ikke kommentere konklusjonene i avhandlingen til Stub. Østerud tror ikke at økt adgang til å utøve politi-aktige roller er en nødvendig følge av utviklingen.

Der politikerne før drev med direkte styring er det nå de statlige tilsynene som har fått en viktigere rolle. Østerud peker på økonomi og helse som felter der denne utviklingen er særlig tydelig, med Mattilsynet og Konkurransetilsynet som eksempler.

Referanse:

Marius Stub: ”Tilsynsforvaltningens kontrollvirksomhet. Undersøkelse og beslag i feltet mellom forvaltningsprosess og straffeprosess,” doktorgradsavhandling, Universitetet i Oslo 2010.