– EUs medbestemmelsesprosedyre har mange demokratiske kvaliteter, men de uformelle møtene underveis er ødeleggende for EUs demokrati, konkluderer Anne Elizabeth Stie i sitt doktorgradsarbeid.

Medbestemmelsesprosedyren blir stadig vanligere i EU-systemet.

Den innebærer at et lovforslag må godtas av både Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union (Unionsrådet), som består av ministrene fra medlemslandene.

Stadig oftere er imidlertid mye av det politiske spillet over allerede idet sakene når disse institusjonene. De faktiske avtalene gjøres i de såkalte trialog-møtene, som kan foregå allerede før partene får oversendt sakene fra Kommisjonen.

– Alarmklokkene bør ringe i EU-systemet, særlig når de oppgraderer dette til å bli den ordinære lovgivingsprosessen, slik EU nå gjør etter Lisboa-traktaten. Nå fremstår medbestemmelsesprosedyren som teknokratisk, sier Stie.

Med Lisboa-traktaten blir nesten dobbelt så mange politikkområder som tidligere ble omfattet av medbestemmelsesprosedyren, nå omfattet av Den alminnelige lovginingsprosedyren.

Hele 80 saksfelt i EUs lovgivningsprosesser omfattes nå av prosedyren.

Truende trialoger

Det er trialogmøtene – de uformelle samtalene mellom Unionsrådet, Europaparlamentet og Kommisjonen før lovforslagene formelt blir behandlet, som Stie er særlig kritisk til.

– Hvordan disse trialogmøtene underminerer den politiske prosessen, bør komme mye tydeligere fram.

– Jeg er uenig i påstanden om at det nødvendigvis blir mer demokratisk med medbestemmelsesprosedyren bare fordi Europaparlamentet er med, sier Stie.

Direkte valg = demokrati?

Sties avhandling er en evaluering av reglene for medbestemmelsesprosedyren. Hun har undersøkt antakelsen om at når det direkte valgte Europaparlamentet blir med i beslutningstakingen, så blir prosessen per definisjon mer demokratisk.

Stie ser på hvilke forutsetninger man har for å fatte demokratiske beslutninger gjennom medbestemmelsesprosedyren. Ved hjelp av såkalt deliberativ teori har hun kommet fram til hvilke kriterier en slik beslutningsprosess må oppfylle.

Et deliberativt demokrati betyr at beslutninger skal rettferdiggjøres overfor berørte parter og tas etter en omfattende offentlig debatt.

De fem kriteriene er:

1. At det finnes demokratiske, deliberative møteplasser, hvor folkevalgte kollektivt kommer fram til resultater.
2. At både eksperter og vanlige folk som er berørt av politikken må være representerte – med vekt på den siste gruppen.
3. Åpenhet. Folk skal ha tilgang til dokumenter og debatter, og vite hvilke representanter som har stemt på hva.
4. Man skal søke å nøytralisere asymmetriske maktforhold.
5. Medbestemmelsesprosedyren må ha beslutningskapasitet. Man må altså forhindre at beslutningene egentlig tas i et uformelt organ og av andre aktører.

Det deliberative prosjektet

I et demokrati handler det om å bli inkludert, at man vet hva ståstedene er, at man får offentlig debatt. Den deliberative prosessen er kollektiv.

Idealet om et deliberativt demokrati skiller seg fra andre demokratiske idealer ved at man vektlegger prosessen forut for forhandlinger og avstemninger – at beslutninger skal forankres gjennom offentlig debatt.

Alle synspunkter skal representeres, og det må være mulighet for borgerne til å følge diskusjonen.

– Det handler vel så mye om prosessen fram var bra, som om utfallet, sier Stie.

– I våre samfunn, med så mange forskjellige folk, kommer vi ikke til å bli enige. Men hvis den demokratiske prosessen har vært god, er det mye lettere å akseptere loven for de som taper.

Når folk ikke er fornøyde, er det ofte prosessen de klager på.

– Vi ble ikke hørt, sier de.

– For å sikre deg mot dette, trenger du denne demokratiske prosessen, og den trenger et deliberativt fundament, sier Stie.

Hun konkluderer med at medbestemmelsesprosedyrens rammeverk formelt sett har mange demokratiske kvaliteter. Praksisen er annerledes.

I Unionsrådet har de for eksempel arbeidsgrupper som gjør det daglige arbeidet, og ministre som bare er inne når beslutningene skal tas. De sitter ikke sammen og tar beslutningene, slik man i deliberative forum skal sitte sammen og bygge konsensus.

Da blir det ikke mulig for borgerne å se om deres synspunkt er tatt opp. Da blir det også vanskelig å holde sin minister til ansvar.

– I og med at dette skjer hele veien, og at stadig flere saker blir avsluttet etter første lesning (første runde, journ.anm.), svekkes demokratiet. Det at du tar inn flere i den demokratiske prosessen, gjør den altså ikke nødvendigvis bedre.

– Det er heller ikke slik at antallet aktører avgjør om en prosess er demokratisk. Det som er viktig er at de forskjellige synspunktene er representert, sier Stie.

Ikke folkevalgte

Unionsrådets arbeidsmetoder og omfanget av trialog-møter gjør at representativitet blir et problem. Fra Unionsrådet deltar som regel bare byråkrater og eksperter, ingen folkevalgte.

Hvis medbestemmelsesprosedyren gjør at EU-parlamentet “leker Rådet” og bruker deres arbeidsmetoder, slik det kan argumenteres for at de gjør gjennom trialogene, er det dessuten ikke så mye hjelp i at parlamentet er valgt av folket.

– Hvor demokratisk en prosess er, handler ikke bare om hvem som er med, men hvordan de er med, sier Stie.

Hun er overrasket over i hvilket omfang trialogmøtene får lov til å legge premissene for den politiske prosessen.

– Denne måten å gjøre ting på er kritikkverdig, sier Stie.

Trialogmøtene kan framstå som en praksis der det sitter en eksklusiv gruppe fra de ulike institusjonene og legger premissene for hva som skal bli det endelige utfallet, sier Stie.

– Da vannes medbestemmelsesprosedyren ut som demokratisk prosess. EU presenterer medbestemmelsesprosedyren som en måte å bøte på det demokratiske underskuddet.

– Om trialogmøtene fortsetter i det nåværende omfanget, er det ikke sikkert at EU lenger kan smykke seg med at prosedyren er mer demokratisk enn tidligere ordninger, sier Stie.