Mens staten har puslet med sin regionalisering, har byregionene vokst fram som et nytt geografisk politisk nivå. Denne utviklingen som har foregått i skyggen av den statlige regionaliseringspolitikken, er et uintendert resultat av statlig regionalisering koblet med byregionalisme.

Dette gjelder i særlig grad for de norske storbyregionene som Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand, men også for mellomstore byregioner som Tromsø, Ålesund, Haugesund, Skien/Porsgrunn og Fredrikstad/Sarpsborg. Til sammen bor over halvparten av Norges befolkning i disse byregionene.

Byene har allerede for mange år siden vokst ut over bykommunens administrative grenser. Oslo by har i følge SSBs tettstedsavgrensning om lag 850 000 innbyggere. Lignende type byvekst ut over kommunegrensene har også funnet sted i Fredrikstad/Sarpsborg, Drammen, Tønsberg, Porsgrunn/Skien, Stavanger, Haugesund og Ålesund.

Folk har felles hverdagspraksis

Byregionene strekker seg imidlertid mye lengre enn den tettbygde bystrukturen. En vanlig avgrensning av byregionene er utstrekningen i felles bo- og arbeidsmarked. Befolkningen i disse byregionene er ikke kun en del av det samme bo- og arbeidsmarked, de handler gjerne på samme kjøpesenter, de leser de samme avisene og de heier på samme fotballag uavhengig av om de bor i bykommunen eller en av omegnskommunene.

Befolkningen i byregionene har med andre ord i stor grad felles hverdagspraksis. De tjenesteytende næringene har forstått dette og forholder seg til byregionen som en helhet uten å la seg begrense av administrative grenser. Denne praksisbaserte etableringen av byregionene nedenifra har imidlertid også en overbygning i styringsstrukturen på byregionalt nivå.

Den grenseoverskridende byveksten har framtvunget samarbeid mellom kommunene i byregionene om hvordan veksten skal styres og om hvordan nødvendig infrastruktur skal etableres.

Dagens forvaltningsorganisering fordrer da også at både regional stat og fylkeskommune bringes inn i samarbeidet. I byregionene er det etablert et offentlig politisk styringssamarbeid med høy grad av stabilitet og koordineringsevne for samferdsel og arealplanlegging.

Fylkeskommunene og regional stat har hatt regien på utviklingen av disse samarbeidskonstellasjonene og dermed bidratt til etablering av politiske byregioner på infrastrukturfeltet. Det klareste eksemplet finner vi i Stavangerregionen med Fylkesdelplan for langsiktig byutvikling på Jæren, Transportplan for Jæren og bompengepakke for finansiering av vegprosjekter i byregionen.

Etablert nedenifra

Alle de norske byregionene har utbyggingsmønster som overskrider kommunegrensene. Befolkningens romlige hverdagspraksis synes heller ikke å være begrenset av kommunegrensene. Således kan en snakke om at byregionene er etablert nedenifra.

Det er likevel stor variasjon mellom byregionene med hensyn til om det er etablert en politisk og administrativ overbygning til denne praksisen. Forskjellen i antall betydningsfulle byregionale politikkutformingsinstanser mellom byregionene bekrefter dette. Det er kun i et fåtall byregioner det er etablert en politisk / administrativ overbygning som bekrefter ”eksistensen” av byregionen som en autonom og betydningsfull politisk instans.

Hadde framveksten av politiske institusjoner på byregionalt nivå vært et fenomen innenfor kun en sektor ville det være liten grunn til å benytte benevnelsen politiske byregioner.

Det er når det institusjonaliserte samarbeidet på byregionalt nivå gradvis bygges ut til å omfatte flere sektorer, får en selvstendig økonomisk basis og bemannes med den politiske og administrative ledelsen i kommunene, at byregionene minner om selvstendige politiske enheter.

Tykke lag av samarbeid

I flere byregioner er det tykke lag av prosjektsamarbeid, interkommunale råd, utvalg og selskap som både styrer utviklingen og gjennomfører vitale samfunnsoppgaver i byregionen.

Ut over et politisk samarbeid på samferdsels- og arealfeltet har de fleste byregionene samarbeid om tekniske tjenester som vannforsyning, avløp og renovasjon, de deltar i interkommunale havnesamarbeid og de har andeler i det regionale energiselskapet.

De to siste samarbeidene gir finansielle ressurser som kan gi de politiske aktørene større grad av autonomi og handlekraft. Det er en rekke eksempler på at utbytte fra energisektoren pløyes inn i byregional infrastruktur eller går til satsing på næringsutvikling. Og det er nettopp innenfor næringsfeltet vi ser kimen til politiske byregioner tuftet på regionalisme.

I mange av byregionene er det etablert næringspolitisk samarbeid. Her drøfter ledende politikere, administrasjon og andre som deltar i formelle og uformelle nettverk, hvilke næringsgreiner det skal satses på, hvordan byregionens image skal bygges opp og markedsføres.

Det er i selskaper som Knutepunkt Sør (Kristiansand), Stavangerregionen Næringsutvikling, Haugaland vekst og Business Region Bergen at den næringspolitiske strategien for byregionene drøftes og utformes. Disse selskapene er den politiske maktelite i byregionen sine redskaper for å kunne konkurrere innenfor en nasjonal og internasjonal kontekst, blant annet for å trekke til seg kompetent arbeidskraft, bedrifter og kapital.

Betydelige styringsutfordringer

En sentral utfordring i denne sammenheng er demokratisk legitimitet og mulighet for kontroll av selskapene og samarbeidskonstellasjonene som i stor grad er med på å forme framtiden i disse byregionene. Muligheten for å håndtere den demokratiske utfordringen knyttet til byregional styring uten å gjøre radikale endringer i dagens mistilpassede kommunestruktur vil avhenge av hvilke oppgaver og samarbeidskonstellasjoner dette gjelder.

Styringsutfordringer knyttet til byveksten og de næringsmessige utfordringer for byregionene er betydelige. Disse har verken enkeltkommuner eller fylkeskommunen som naturlige problemeiere, men derimot instanser på byregionalt nivå. Den store ansamlingen av samarbeidskonstellasjoner på byregionalt nivå viser nettopp dette.

De siste regjeringers manglende oppmerksomhet mot byregionenes styringsutfordringer er underlig tatt i betraktning at befolkningsveksten og næringsutviklingen i Norge i stor grad nettopp skjer her. Verken forvaltningsreformen, Odelstingsproposisjon nr 10 (2008 – 2009) eller den øvrige statlige regionaliseringspolitikken (inndeling i helseregioner, vegregioner, etc) beskjeftiger seg med den dynamiske utviklingen i byregionene.

Den statlige regionaliseringspolitikken har imidlertid vært ukoordinerte og de nye regiondannelsene på landsdelsnivå er fragmenterte og uten politisk kraft. Framveksten av enkelte politiske byregioner i Norge er et tegn på at det nye regionale Norge like gjerne kan bli dominert av byregioner som av landsdelsregioner.

I den sammenheng er det viktig å følge med dersom kommunestrukturspørsmålet kommer på den sentrale politiske dagsorden.