Departementene i Oslo setter årlig ned flere titalls store og små utvalg som skal levere utredninger.

Disse utredningene skal gi politikere og byråkrater et bedre kunnskapsgrunnlag for politikken de gjennomfører. Det er iallfall ideen.

Tidligere var det også en viktig tanke bak offentlige utvalg at de skulle forsøke å speile samfunnet. De skulle la representanter fra ulike samfunnsgrupper få slippe til. Slik skulle synspunkter og tanker fra ulike hold bli tatt hensyn til.

Men noe ser ut til å ha skjedd.

Nå dominerer forskerne

Cathrine Holst er selv forsker ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi på Universitetet i Oslo. Nå forsker hun på forskerne og deres rolle som eksperter i offentlige utvalg.

Sammen med statsviter Johan Christensen og kolleger er Holst blant annet i ferd med å bygge opp en database over alle Norges offentlige utredninger (NOU-er) fra 1972 til 2016.

Et foreløpig funn fra prosjektet er at sammensetningen av utvalgene bak disse utredningene har endret seg sterkt.

Sammen med byråkratene, er det nå forskere som dominerer norske offentlige utvalg, mens det er nedgang i antall representanter for interessegrupper og sivilsamfunn.

Et klart uttrykk for utviklingen finner du bakerst i dagens NOU-er. Der blir listene med henvisninger til vitenskapelige artikler lengre og lengre. Det er antakelig en god indikator på hvem som nå sitter i de offentlige utvalgene.

Alle var akademikere

Et eksempel er familiepolitikken.

Svein Longva, tidligere direktør i Statistisk sentralbyrå, ledet i 1996 et utvalg som skulle se på offentlige overføringer til barnefamilien. I utvalget kom to av 11 medlemmer fra akademia.

Et tilsvarende utvalg leverte sin NOU i 2017, det såkalte Barnefamilieutvalget ledet av professor Anne Lise Ellingsæter. I dette utvalget var det kun én som ikke hadde tittelen professor, førsteamanuensis eller forsker. Dette var en tenketankleder med doktorgrad.

Også på andre politikkområder ser forskerne den samme utviklingen.

Hvorfor er det blitt sånn? Det prøver Cathrine Holst og kolleger å finne ut blant annet gjennom intervjuer.

– Det virker ikke som om dette er en planlagt utvikling. Reglene for hvordan offentlige utvalg blir nedsatt er ikke blitt endret. Der vektlegges tvert imot forskning ganske lite.

Et resultat av utdanningssamfunnet

Om mer politisk makt til forskerekspertene er riktig eller galt, avhenger av hvordan man ser det. Noen mener det bidrar til en mer kunnskapsbasert politikk. Andre mener det svekker demokratiet.

– Det er uansett en svært interessant utvikling. Og noe det er viktig å forske på.

Holst setter utviklingen i sammenheng med at vi er blitt et utdanningssamfunn. I byråkratiet – som foreslår medlemmer til utvalgene – har stadig flere høyere utdanning fra universiteter og høyskoler. De har selv lest mye forskning og de har ofte hatt forskere som undervisere.

I interesseorganisasjonenes sekretariater har også stadig flere høyere utdanning. Og når interesseorganisasjonene skal sende noen ut av huset for å sitte i et utvalg, så er det ikke sjelden folk med solid akademisk bakgrunn som får luftet seg. 

Kan svekke tilliten til ekspertene

Selv om Cathrine Holst ikke vil sette seg til doms over utviklingen, så mener hun at økt ekspertmakt kan være et problem.

Hvis politikken blir for vitenskapeliggjort, kan det svekke tilliten til det politiske systemet.

«Vi som folkevalgte bør lytte litt mindre til «eksperter», og mer til folket».

Dette skrev Senterparti-leder Trygve Slagsvold Vedum i VG i 2016. I høstens valgkamp har gårdbrukeren med mellomfag i statsvitenskap fra Universitetet i Oslo, flydd høyt på meningsmålingene. Mye av suksessen kan skyldes Vedums klare ytringer om at de såkalte ekspertene i hovedstaden har fått for stor makt.

• Les mer: Kan vi klare oss uten politikere?

– Jeg tror dette er noe mange velgere er opptatt av, sier Cathrine Holst.

Samtidig som hun ikke legger skjul på at hun tror den populistiske retorikken Vedum benytter i kampen om velgerne, lever sitt eget liv uavhengig av ekspertenes faktiske makt.

Truer det demokratiet?

Mange er sikkert enige om at politikerne våre og byråkratene deres bør forsøke å skaffe seg oversikt over hva forskere har av kunnskap, når de skal utforme og beslutte ny politikk.

På den annen side: De stadig mer forskerdominerte offentlige utvalgene formidler ikke bare kunnskap. De gjør også verdivurderinger. De kommer med politikkanbefalinger.

• Les også: Politikerne doper seg på forskning

Er dette et demokratisk problem?

Demokratiet bygger på medbestemmelse. I et folkestyre skal flest mulig bli hørt og tatt hensyn til. Selv om forskerne vokser i antall, utgjør de fortsatt bare en liten gruppe i befolkningen. Er det da riktig at vi gir dem så mye makt?

Cathrine Holst peker også på problemet med at de som bestemmer hvilke forskere som skal sitt offentlige utvalg, kan drive «kirsebærplukking» av forskere. De plukker ut forskere de vet har synspunkter som sammenfaller med sine egne. Forskere som igjen kan drive «kirsebærplukking» av kunnskap.

• Les mer: Politikerne plukker forskning som passer deres egen agenda

Er det visse forskere som dominerer?

Holst og kollegene i prosjektet hennes vil nå forsøke å finne ut om det er enkelte forskere og enkelte fagfelt som dominerer disse utvalgene.

De planlegger også å studere hvor stort gjennomslag de ulike NOU-ene har hatt i politikkutformingen.

Forskerne ser dessuten at det de siste årene er blitt færre NOU-er. I stedet har det antageligvis vært en vekst i andre typer av utredninger. Hvorfor?

– Vi ser fremveksten av  mindre hurtigarbeidende utvalg som får et strammere mandat. Et eksempel er ekspertutvalget på sju personer som utredet kommunereformen i 2014.

• Les mer: Slik misbruker politikerne forskning

Forsker forteller fra to utvalg

Axel West Pedersen er forsker ved Institutt for samfunnsforskning (ISF) i Oslo. Han har sittet i to NOU-utvalg.

Det første var Fordelingsutvalget – som i 2009 undersøkte hvordan vi kan få mindre økonomiske forskjeller i Norge. Det siste var Barnefamilieutvalget – som i 2017 så på hvilken økonomisk støtte barnefamiliene bør få.

Pedersens erfaringer passer godt inn i Holst sin analyse.

I utvalget som leverte utredningen sin i 2009 var sammensetningen i tråd med norske tradisjoner. Det satt flere forskere i utvalget. Men det hadde også representanter fra de store interesseorganisasjonene, NHO og LO.

– Den gangen ble det lagt vekt på at utvalget skulle diskutere seg frem til enighet. Vi mente at utvalgets anbefalinger ville få større tyngde hvis alle sto bak, inkludert representantene for de store interesseorganisasjonene. Dermed ble det mindre viktig for de enkelte forskerne å markere egne særstandpunkter, mener Pedersen.

Barnefamilieutvalget som leverte sin utredningen nå i 2017, hadde klart mer preg av å være et rent ekspertutvalg.

ISF-forskeren opplevde her at han i mindre grad hadde plikt til å bidra til enighet i alle spørsmål. Oppgaven hans var mer å bringe fram gode argumenter og forslag som i ettertid kunne berike den offentlige debatten, og han følte seg dermed friere til å markere uenighet.

– Det ble litt mer et idéverksted. Vi hadde en mer åpen debatt.

Axel West Pedersen mener det også kan være uheldig å la organisasjoner som LO og NHO få dominere de offentlige utvalgene. Han tror det kan komme mer spenstige NOU-er ut av et rent ekspertutvalg, enn et tradisjonelt sammensatt utvalg som det han selv satt i 2009.

– Da Barnefamilieutvalget skulle levere sin utredning nå i 2017 var det helt klart en forventning om at vi skulle komme med politiske forslag. Vi fikk en mer spennende debatt etterpå. En debatt med mer uenighet.

Han legger ikke skjul på at han synes dette fungerte ganske bra.

Foreslår bedre høringsprosesser

Pedersen mener det er interessant å diskutere den økende forskerandelen i offentlige utvalg. Men han er ikke så sikker på at det nødvendigvis må være en demokratisk trussel.

– Det kommer helt an på hvordan høringene og den politiske behandlingen av NOU-ene blir i etterkant, mener han.

– Hvis man åpner for at offentligheten i større grad forholder seg til disse utredningene, mener jeg det er mulig å ivareta demokratiet.

En mulighet Pedersen ser er å ha en mer aktiv høringsprosess i etterkant av utredningen, der flere personer og flere samfunnsgrupper oppfordres til å si hva de mener.

– La det gjerne bli en slags idémyldring, oppfordrer han. 

Samme utvikling i Danmark

Forskningsprosjektet Cathrine Holst jobber med er på langt nær ferdig ennå.

Forskerne samarbeider nå med kolleger i Danmark og Tyskland. De håper også å få analyser fra Nederland og Sverige. I alle disse landene brukes ekspertutredninger til å utforme politikk, akkurat som i Norge.

Så langt har forskere i Danmark rapportert at de ser den samme utviklingen som i Norge.