Nav-direktør Joakim Lystad fikk nylig sparken, og sykehussjefer må med jevne mellomrom pakke sammen og gå. Men når hørte du sist om en norsk politiker som sa takk for seg etter at noe gikk galt?

Ansvarsutkreving kaller statsvitere ved Rokkansenteret i Bergen det som har skjedd de siste tiårene, et viktig og ganske spesielt utviklingstrekk i norsk politikk i denne perioden.

Byråkratene er blitt de ansvarlige

– Vanligvis tenker vi oss at det er politikerne som står til ansvar for folket. Det er jo de som er folkevalgt. Nå er det ofte ikke politikere, men byråkrater og ledere som må gå av når noe går galt, sier professor Per Lægreid.

Han og forskerkolleger ved Rokkansenteret på Universitetet i Bergen har i flere prosjekter sett på hvordan reformer har endret offentlig sektor i Norge. I dette prosjektet har forskerne sett spesielt på fenomenet ansvarliggjøring.

Ansvarsutkreving

Forskerne peker på tre sentrale utfordringer ved det de kaller ansvarsutkreving:

For det første å avgjøre hvem man er ansvarlig overfor. Er det velgerne, politikerne, administrative ledere, tilsynsorgan, domstolene, fagfolk eller brukere og berørte parter? Ved store reformer i velferdsstaten er man ofte ansvarlig overfor mange ulike instanser og grupperinger. Det fører til uklare ansvarsrelasjoner.

For det andre hvem som kan stilles til ansvar. Er det enkeltpersoner, ledere, organisasjoner eller systemet? Dette er problemet med de mange hender. Hvem skal ta ansvaret når noe går galt? I store omstillingsperioder er det ofte uklart hvem som kan stilles til ansvar.

For det tredje, hva er det man er ansvarlig for? Tidligere var offentlig ansatte ansvarlig for å følge gjeldende regelverk og aksepterte prosedyrer, nå er de også ansvarlig for resultatet.  

Ansvaret for 22. juli

I Norge ble begrepet ansvar spesielt viktig etter 22. juli. Hvem hadde egentlig ansvaret for at så mye gikk galt?

– Politikerne på Stortinget pekte på myndighetene. Men hvem er myndighetene? Hvem har ansvar for myndighetene? Mange vil si at det er politikerne.

– Men det var bare byråkrater som måtte gå av etter 22. juli. Ingen politiker gikk av. Noe paradoksalt kan vi si at den gjeldende doktrine ser ut vil å være at man tar ansvar ved å bli sittende, sier Lægreid. 

De vanskelige sakene

Bergens-forskerne har sett på tre store reformer i Norge de siste tiårene. Et godt eksempel på den utviklingen med ansvarsutkreving er ifølge Lægreid innvandringspolitikken.

Knapt noe er mer ubehagelig å holde på med for politikere enn dette. Ingen, heller ikke ledende Frp-politikere, har lyst til å være de slemme som avviser fattige mennesker når de banker på døra vår.

Samtidig ønsker knapt noen politiker, selv ikke dem du finner godt ute på den politiske venstresiden, fri innvandring til landet.

Løsningen er rettsliggjøring. 

Her er ansvaret dyttet over på en spesiell gruppe byråkrater, nemlig jurister. Juristene i Utlendingsnemnda (UNE) tar nå hvert år stilling til om mellom 15 000 og 20 000 innvandrere skal få bli i Norge.

Slik er det blitt UNE, og dette organets innvandringsjurister og innvandringsbyråkrater, som er gjort ansvarlige for mye av norsk innvandringspolitikk.

– Men folket har nok ikke helt forstått dette. I innvandringspolitikken kjefter de jo fortsatt på politikerne, sier professor Lægreid.

Flere ansvarsområder

Ansvaret i norsk politikk er blitt mer svevende, mer utvannet, oppsummerer statsviterne i Bergen.

– Samtidig kan du bli stilt til ansvar på flere måter enn du kunne før. Du kan bli ansvarliggjort både juridisk, profesjonelt, sosialt og som leder for en virksomhet, forteller Lægreid.

Det vi har fått mindre av, er politisk ansvar.

– Samtidig nytter det ikke for politikerne å skyve fra seg ansvaret for store reformer av slikt som NAV og sykehusene. Her er sakene og konfliktene veldig politiserte. Politikken flytter med som nissen på lasset.

Hvem har ansvaret for sykehusene?

Sykehusreformen har fått mye kritikk. Men i starten skulle alt gå så mye bedre da ansvaret for sykehus-Norge ble tatt fra politikerne.

Et stort direktorat og fire helseforetak ble plassert i førersetet.

– Dette har jo ikke akkurat vært noen suksess, mener professoren i Bergen.

– Sykehusreformen var en veldig tvetydig reform. På den ene siden skulle mye av ansvaret overlates til ansatte ledere for helseforetakene. På den andre siden skulle statsråden kunne gripe inn i alle viktige saker hos de samme helseforetakene. Det er dette som har skapt så tvetydige ansvarsrelasjoner. For hvem bestemmer da egentlig om et sykehus skal ligge i Kristiansund eller Molde?

NAV-reformen

Lægreid mener å kunne se det samme med Nav-reformen. 

Her ble trygdekontorene, arbeidskontorene og sosialkontorene slått sammen i en og samme etat. Modellen for Nav ble komplisert. Såkalte partnerskap mellom staten og kommunene kan høres fint ut på papiret, men ifølge Lægreid vanskelig å utøve i praksis. Hvordan skal for eksempel lokale Nav-kontorer egentlig jobbe, når de både står til ansvar overfor et departement og en kommune?

Hybrider av New Public Management

New Public Management (NPM) oppstod på 1980-tallet og er en merkelapp mange har klistret på utviklingen både i Norge og andre land de siste tiårene.

I korthet handler NPM om å effektivisere offentlig sektor ved hjelp av styringsprinsipper hentet fra privat sektor. Mer markedstankegang innenfor offentlig sektor skal føre til et mer kostnadseffektivt tilbud av offentlige goder.

Med NPM kommer konkurranseutsetting, privatisering og stykkprisfinansiering.

Vi har også fått mer vektlegging av service og det å sette brukerne i sentrum. Offentlige virksomheter skal være til for folket, ikke omvendt.

– De store reformene i Norge har ikke vært rendyrkede NPM-reformer. De har vært hybrider mellom NPM og andre styringsprinsipper, forteller Per Lægreid.

Han mener disse store reformene har handlet om fire ting:

1) Mål- og resultatstyring. Styring gjennom ytre belønninger og straff, mer enn styring gjennom indre motivasjon.

2) Fristilling av statlige foretak. Skyve ansvar over fra departementer til frittstående eiere.

3) Oppsplitting. Slik for eksempel gamle NSB er blitt delt opp i Jernbaneverket, Jernbanetilsynet og nye NSB.

4) Konkurranseutsetting. Innføring av markedslignende ordninger

– Mye av problemet med disse store reformene, er at de bringer med seg alt for mye mistillit, sier Lægreid. 

– I stedet for å basere seg på tillit, baserer de seg på kontroll.

Utvannet ansvar

Den byråkratiske tradisjonen etter sosiologen Max Weber (1864–1920) sier at byråkrater har ansvar for å følge regler. Byråkratiet skal være regelstyrt.

New Public Management slår i stedet fast at byråkratene har ansvar for å oppnå resultater. I arbeidshverdagen opplever byråkrater også at de blir stilt til ansvar overfor media og Riksrevisjonen.

– I den offentlige debatten ender snakk om ansvar nå ofte opp i en salig smørje, mener Per Lægreid.

Mange av de siste årenes reformer i Norge har siktet mot å rydde opp kompliserte ansvarsrelasjoner og tydeliggjøre ansvar.

Likevel finner forskerne at reformene bidrar til noe annet: De skape varige spenninger internt i forvaltningen, og mellom politikk og forvaltning.

Å la styrer få ansvar for helseforetakene eller å inkludere representanter fra interesseorganisasjoner i klagesaksbehandling i asylsaker kan høres riktig ut i teorien. I praksis tåkelegger dette ansvarsforholdene enda mer, ifølge forskerne.

Reformene har ført til innovasjoner

Reformene innenfor NAV-området, i sykehussektoren og på innvandringsfeltet har ført til tre organisatoriske innovasjoner i Norge:

Partnerskapet mellom kommune og stat i NAV, Helseforetakene og domstolslignende ankeorgan, som Utlendingsnemnda.

– Felles for disse ordningene er at de har gjort det politiske ansvaret mer utydelig. Plassering av politisk ansvar er blitt vanskeligere i slike konstruksjoner, mener Lægreid.

Finnes det alternativer?

Et alternativ er å vekke til live igjen de tradisjonelle, klare ansvarslinjene i det offentlige.

Utfordringen er at disse ansvarslinjene ikke tar inn over seg den økende kompleksiteten i det moderne samfunnet. 

– Ansvarliggjøring må stå i forhold til de faktiske styrings- og organisasjonsformene som har utviklet seg i moderne offentlig forvaltning, understreker statsviteren.

– Lærdommen er altså å ta utgangspunkt i hvordan organisasjonene faktisk fungerer i praksis, i stedet for å basere seg på mer eller mindre usikre og urealistiske ønsker om hvordan de burde fungere. En slik tilnærming vil være mindre heroisk, men trolig mer realistisk.

Om det kan være noen trøst: Andre land vi ofte sammenligner oss med, sliter med mange av de samme ansvarsutfordringene som oss.