Noen ganger kan forskning gi oss et sjeldent innblikk i hvordan politikk blir til.

Det handler om den viktigste politiske reformen i Norge de siste tiårene – pensjonsreformen.

Politikere og byråkrater forteller åpent

I alt 18 av de viktigste aktørene forut for denne store politiske reformen i 2011 er blitt intervjuet av de to samfunnsforskerne Anne Skevik Grødem fra Institutt for samfunnsforskning og Jon M. Hippe fra Fafo.

Blant de 18 er Jens Stoltenberg (Ap), Kjell Magne Bondevik (Krf), Eirik Schjødt-Pedersen (Ap), Sigbjørn Johnsen (Ap), Bjarne Håkon Hanssen (Ap), Gerd-Liv Valla (LO) og Roar Flåhten (LO).

Andre er byråkrater, NHO-folk og pensjonseksperter. Med bare ett unntak, sa samtlige av personene som ble kontaktet av forskerne seg villige til å fortelle om hva som hendte.

De sloss om AFP

Forskerne kan nå i ettertid peke ut to hovedaktører i det politiske spillet om ny pensjonsreform: Finansdepartementet og LO.

– Vanligvis gir vi folketrygden en hovedrolle når vi snakker om pensjonsreformen, sier Anne Skevik Grødem.

– Men det vi ser når vi snakker med aktørene, er at historien om pensjonsreformen i Norge like gjerne kan fortelles som en historie som både begynner og slutter med AFP-pensjonen.

Det Finansdepartementet og LO sloss om, var nemlig AFP.

Så at noe måtte gjøres

I 1988 hadde LO klart å få gjennomslag for en ny førtidspensjonsordning kalt Avtalefestet pensjon (AFP).

Ordningen var ment som en håndslag til sliterne med tungt arbeid i industrien. Dette skulle være en pensjonsordning som gjorde det mulig for ansatte i industrien å gå av når de var 66 år, i stedet for 67 år.

Partene i arbeidslivet klarte å få staten til å stå for en tredel av bedriftenes regning og for administreringen av ordningen. I realiteten kom staten til å betale enda mer, siden bedriftene kan trekke fra AFP-utgiftene på skatten sin.

Aldersgrensene i AFP ble senket flere ganger gjennom 1990-tallet. I 1998 ble grensen senket helt ned til 62 år.

I Finansdepartementet var de alt annet enn begeistret.

Der satt nemlig samfunnsøkonomer på tabeller og grafer som viste at de økte norske utgiftene til alderspensjon og AFP etter hvert ville komme til å overstige oljeinntektene. Da var det ikke akkurat ønskelig å få stadig yngre og stadig flere alderspensjonister med AFP.

AFP-ordning for sprekinger

Rundt år 2000 mener folk i Finansdepartementet at nå må noe gjøres med pensjonssystemet. Utfordringen er altså særlig tidligpensjonsordningen AFP.

Det samme mener pensjonsforskere, som advarer om at det som var ment som en førtidspensjonsordning for slitere i industrien, i stedet gir større grupper «unge eldre» en mulighet til å gå av tidlig uten å tape pensjonsrettigheter.

Forsker Knut Røed ved Frischsenteret på Universitetet i Oslo advarer om at nordmenn etter hvert vil komme til å se på 62 år som den naturlige pensjonsalderen. Forsker Øystein Thøgersen ved Norges Handelshøyskole i Bergen har også gransket ordningen. Han advarer om akkurat det samme.

Regjeringen nedsetter et pensjonsutvalg ledet av direktør Øystein Olsen i SSB (Olsen-utvalget) som får i oppgave å se nærmere på AFP-ordningen.

Uenighetene internt i Olsen-utvalget ble store. Prosessen kulminerte da en samlet fagbevegelse marsjerte ut i protest, bare uker før NOU-en fra utvalget skulle overleveres.

Toget gikk – uten LO

Når et nytt tusenår begynner, virker konflikten mellom LO og byråkratene i Finansdepartementet om ny pensjon i Norge helt uløselig.

Så blir samfunnsøkonomen Jens Stoltenberg ny Arbeiderparti-statsminister.

Dette er i mars år 2000. Ni måneder senere blir den første pensjonskommisjonen nedsatt.

– Da gikk det et tog.

– Sett i ettertid er dette åpenbart, mener Anne Skevik Grødem.

Ingen husker noe!

På mange hold har det vært en utbredt antakelse at Pensjonskommisjonen var Arbeiderpartiets initiativ og hjertebarn.

Men det skulle vise seg ikke å stemme.

Grødem og Jon Hippe har intervjuet flere av dem som var helt sentrale i Arbeiderpartiet på det tidspunktet Pensjonskommisjonen ble oppnevnt.

– Det fascinerende er at de ikke husker noe!

– De husker ingen diskusjon om pensjon i partiet. Flere av dem avfeier det med at de ikke jobbet men pensjon på slutten av 1990-tallet. Men dette er jo folk som var helt sentrale i partiet på den tiden!

Så om disse personene ikke husker noen pensjonsdiskusjon. Ja, da er det lite trolig at det var noen, konkluderer forskerne.

Ut av løse lufta?

Basert på intervjuene de to erfarne samfunnsforskerne gjorde med de sentrale aktørene, kan det altså virke som om kommisjonen bak den aller viktigste politiske reformen i Norge etter tusenårsskiftet – ble hentet ut av løse lufta.

– LO hadde så visst ikke etterspurt noe pensjonskommisjon. Det hadde ikke opposisjonen på stortinget heller.

Arbeiderpartifolkene som forskerne har snakket med i ettertid, gir heller ikke på noen måte inntrykk av at partiet tok et aktivt initiativ for å sette saken på dagsorden.

Hvor initiativet til Pensjonskommisjonen kom fra, forsto forskerne først etter intervjuet de hadde med Karl-Eirik Schjøtt-Pedersen

Finansministeren i den første Stoltenberg-regjeringen var tydelig:

«Dette var Finansdepartementet sitt initiativ (…) Det var det, altså. (…) Man kunne ikke forvente at det initiativet skulle komme nedenfra.»

Schjødt-Pedersen ville ha god makroøkonomisk styring. Det var den samme Stoltenberg-regjeringen som fikk på plass Handlingsregelen som nå sier at vi bare kan bruke 3 prosent av Oljefondet vårt hvert år.

I intervjuet med forskerne viser Karl-Eirik Schjøtt-Pedersen til at man lenge hadde vært bekymret for utgiftene til alderspensjon, før han ytrer:.

«Man ser at man er nødt til å gjøre noe.»

Schjøtt-Pedersen og Finansdepartementet sto bak

Det var altså Schjøtt-Pedersen og Finansdepartementet, i tett samarbeid med Jens Stoltenberg og Statsministerens kontor, som klarte å få satt en ny pensjonsordning på den politiske dagsordenen i Norge for snart 20 år siden.

– Slik klarte de å bryte den fastlåste situasjonen som hadde oppstått etter det mislykkede Olsen-utvalget. De fikk restartet hele diskusjonen om nytt pensjonssystem, sier samfunnsforsker Anne Skevik Grødem.

Noe annet forskerne ser når de i ettertid intervjuer den tidligere finansministeren, er hvor tydelig Karl-Eirik Schjøtt-Pedersen er på at pensjonsreformen ikke var en velferdsreform.

Det var en økonomireform.

– Karl-Eirik Schjøtt-Pedersen var en av statsminister Jens Stoltenbergs aller nærmeste medarbeidere. Så i denne regjeringa var Finansdepartementet veldig tett på statsministerens kontor. Det er det flere av informantene våre som påpeker.

– «Dørene var åpne, eller, det var ikke dører», var det en som sa.

Svakt sosialdepartement

– Samtidig var Sosialdepartementet svakere, mener Grødem.

– Guri Ingebriktsen, sosialministeren, var sikkert en utmerka person. Men hun hadde liten rikspolitisk erfaring og ble nok liten ved siden av Stoltenberg og Schjøtt-Pedersen.

Fagansvaret for alderspensjon ligger i Sosialdepartementet. Forskerne som gransker dette i ettertid, ser at det var litt murring i «Sosial» over at «Finans» nedsatte en kommisjon på det som egentlig var Sosialdepartementets område.

– Finansdepartementet så en mulighet. Den tok de, konkluderer Grødem.

– Skiftende regjeringer helt siden 1980-tallet hadde ønsket å gjøre noe med utgiftsveksten i pensjonssystemet. Med økonomen Stoltenberg som statsminister, og en sterk finansminister, ble dette plutselig mulig.

En meget spesiell kommisjon

I Norge har vi tradisjonelt tenkt på pensjon som sosialpolitikk.

Dette tatt i betraktning, ble kommisjonen som skulle foreslå et nytt norsk pensjonssystem meget spesiell.

Med ett mulig unntak, hadde ingen av de 13 medlemmene vist særlig interesse for sosialpolitikk. Hele 8 av dem hadde erfaring fra Finanskomiteen på Stortinget. Det ble i tillegg en kommisjon med flere politiske tungvektere.

Blant de første medlemmene var Siv Jensen (FrP), Sigbjørn Johnsen (Ap), Lars Sponheim (V) og Hill-Marta Solberg (Ap).

Sammensetningen av kommisjonen var ganske påfallende. Verken Stortingets sosialkomite eller Sosialdepartementet ble representert. Partene i arbeidslivet var heller ikke med.

Dette var langt på vei en kommisjon av økonomer.

Gerd-Liv Valla forbannet

Forskerne lurte naturlig nok i intervjuene de gjorde, på hvor LO hadde vært da dette skjedde.

–Partene i arbeidslivet aksepterte å ikke være med fordi de ikke hadde noe ønske om å prioritere nok et pensjonsutvalg, sier Grødem nå.

Det finnes det en god forklaring på.

Pensjonskommisjonen var nemlig den fjerde kommisjonen om pensjon i Norge på under ti år.

LO og andre forutså ikke at det var akkurat denne kommisjonen som skulle bli viktig.

Så da kommisjonen rapporterte, var LO-leder Gerd-Liv Valla forbannet.

Forslaget fra Pensjonskommisjonen gikk mye lengre enn noen på forhånd trodde var mulig. Etter svensk mønster foreslo kommisjonen en gjennomgripende reform og fjerning av AFP.

I fagbevegelsen ble forslaget oppfattet som en provokasjon. LO kaster seg nå med stor tyngde inn i debatten.

Turene rundt Sognsvann

Det som skjer deretter er kjent norsk politisk historie.

Jens Stoltenberg innleder sin sjarmoffensiv overfor Gerd-Liv Valla. Mediene har rapportert grundig om hvordan Jens gikk turer med LO-lederen rundt Sognsvann for å snakke pensjon.

«Et vandrende seminar om pensjon», har Stoltenberg kalt det i ettertid.

Det hele kulminerer på LO-kongressen i 2005. Da får Stoltenberg støtte fra LO til hovedprinsippene i pensjonsreformen. Stoltenberg lover samtidig LO at Arbeiderpartiet kun vil støtte reformen hvis den får en mer sosial fordelingsprofil, og hvis AFP i privat sektor og offentlig tjenestepensjon blir sikret.

Det som skjedde på LO-kongressen i 2005 kan dermed ses på som en byttehandel, mener forskerne:

Stoltenberg fikk ryggdekning. LO fikk viktige løfter.

Samtidig har også byråkratene og politikerne i Sosialdepartementet nå klart å jobbe seg inn igjen på pensjonsfeltet: Rapporten fra Pensjonskommisjonen blir dermed formelt levert til to departementer – både Finans og Sosial.

Dette er helt uvanlig i norsk politikk.

– Etter at Jens Stoltenberg kommer tilbake som leder for en ny rødgrønn regjering i 2005 flyttes hele tyngdepunktet i prosessen over til det som var Sosialdepartementet, og som nå blir til Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Og nå er også LO med.

Åslaug og Kristin må gi seg

Bjarne Håkon Hanssen (Ap) blir arbeids- og inkluderingsminister (sosialminister).

Han gir forskerne et fascinerende innblikk i livet bak scenen da den rødgrønne trepartiregjeringen styrte landet vårt.

Hanssen forteller om møter med blant andre Gerd-Liv Valla (LO-lederen), Åslaug Haga (Sp-leder) og Kristin Halvorsen (SV-leder):

«Det er to typer møter som skjer. Det ene er arbeidsmøter i departementet. Der sitter jeg, (navn på folk i departementet) og LO. Så da sitter vi nedi der og ser på modeller og diskuterer fram og tilbake og hit og dit.»

«Og så (…) har du også møter i et pensjonsutvalg i regjeringa. Der du har Jens og (statssekretærer fra SV og Sp)(…) Så vi holder nå på da, fram og tilbake med de to der, og til slutt blir det nå… med Åslaug (Haga) og Kristin (Halvorsen), altså den klassiske på møterom 3.»

«Og jeg husker ikke, men jeg tror at Åslaug og Kristin til slutt innser at, at Jens kommer aldri til å gi seg på dette her. Nå må vi bare… altså, det blir ikke som vi vil.»

Bjarne Håkon snakker med NHO

Samtidig ser forskerne at en part tydelig manglet, nemlig arbeidsgiversida NHO.

Hvor var Næringslivets Hovedorganisasjon og lederen Finn Bergesen jr.? Dette spør forskerne Bjarne Håkon Hanssen om.

Hanssen forteller at han hadde tett kontakt med Finn Bergesen jr. og at de to har en felles forståelse: Bergesen gir Hanssen og regjeringen tillit til å utforme det nye pensjonssystemet, gitt at Hanssen lover at bedriftene ikke skal påføres ekstra utgifter.

– Bjarne Håkon Hanssen gir oss her et innblikk i hvordan NHO-lederen påtar seg jobben med å roe ned arbeidsgiversida, sier Grødem.

– NHO satt ikke ved bordet. Men de sto heller ikke utenfor prosessen.

Hadde ikke tillit til SV

Som en del av studien sin tok forskerne turen til Brüssel for å møte NATOs generalsekretær Jens Stoltenberg. Han var hovedarkitekten bak den norske pensjonsreformen.

Den daværende statsministeren i den rødgrønne samarbeidsregjeringen mellom Arbeiderpartiet, SV og Senterpartiet, fortalte forskerne dette om SV-leder Kristin Halvorsen da hun var finansminister:

«Så den reelle saksbehandlingen skjedde med embetsverket i AID, med LOs folk, og de hadde etter hvert ganske mange folk […]. Men ikke Finans! Og det er egentlig helt oppsiktsvekkende at Finansdepartementet ikke var med i den prosessen. Men det var fordi at der satt Kristin Halvorsen, og selv om jeg hadde tillit til Kristin Halvorsen, så hadde jeg ikke tillit til SV.»

– Stoltenberg var redd for at SVs folk skulle lekke til pressen, utdyper Grødem.

Slik ville Stoltenberg hindre at posisjonene skulle låse seg for tidlig. Han trengte den smidigheten det ga å holde prosessen rundt nytt pensjonssystem bak stengte dører.

Derfor var det nå blitt Finansdepartementet sin tur til ikke å få sitte ved bordet.

Finansdepartementet hadde fått sitt

Når Kristin Halvorsen og Finansdepartementet nå holdes utenfor den politiske prosessen, tror forskeren dette også handler om at Finansdepartementets folk allerede hadde fått sitt.

Med resultatet fra Pensjonskommisjonen og det første stortingsforliket som fulgte, hadde Finansdepartementets byråkrater fått på plass innsparingene de oppfattet som viktigst. De hadde fått gjennom både levealderjustering og indeksering av pensjonene. Altså de viktigste innsparingstiltakene i dagens nye pensjonssystem. De hadde også fått på plass insentiver i pensjonsordningen som skulle få eldre til å stå lenger i arbeid.

– Og da var Finansdepartementet ganske fornøyde, tenker jeg.

Da kunne pensjoner bli sosialpolitikk igjen.

Nå kunne heller noen andre få lov til å pusse på fordelingsprofilen i det nye pensjonssystemet.

Les også

Norge har det mest utjevnende pensjonssystemet i Europa

Men AFP står igjen

Modellen som ble framforhandlet i Arbeids- og inkluderingsdepartementet under Bjarne Håkon Hanssen, blir grunnlag for det andre stortingsforliket i 2007.

Etter dette var pensjonsreformen langt på vei i havn.

– Men det gjenstår likevel en betydelig utfordring: Gjennom hele denne prosessen er AFP knapt berørt, forteller Grødem.

Ordningen fra 1998 står der fortsatt og garanterer mottakerne like høy pensjon hvis de går av ved 62 år, som hvis de står i jobb til 67.

Forslaget til ny pensjonsreform lar deg også gå av ved 62 om du vil, men da får du lavere pensjon resten av livet ditt som «straff». AFP er dermed en tidligpensjonsordning som fullstendig undergraver de andre prinsippene partene er blitt enige om i utkastet til nytt pensjonssystem.

– Så AFP, i den formen den har, må vekk.

– Det vet Stoltenberg og de andre arkitektene bak reformen.

Enighet om AFP i privat sektor

AFP ikke er statens ordning. Det gjør alt enda vanskeligere.

AFP er en pensjonsordning partene i arbeidslivet har eierskapet til. Staten kan selvfølgelig true med å kutte ut sin del av finansieringen. Men Jens Stoltenberg vet at da vil det bli et voldsomt bikkjeslagsmål.

Det vil han unngå.

– Her har vi kanskje hovedforklaringen på hvorfor Stoltenberg og regjeringen inviterte LO så tett inn i diskusjonene fram mot 2007-forliket, sier Grødem.

– Det handlet om å forankre prinsippene for reformen grundig i fagbevegelsen og få LO til å tenke pensjon etter de samme prinsippene som Stoltenberg selv gjør.

– Og det lyktes han som kjent med. Men bare for privat sektor. I forhandlingene om pensjon i privat sektor i 2008, blir AFP ombygget etter de samme prinsippene som folketrygden.

For offentlig sektor lyktes man ikke å få til noen reform av AFP og tjenestepensjonen før ti år senere, i 2018.

Les også denne forskning.no-artikkelen fra 2014:

Det politiske spillet om pensjonen vår

Kort oppsummert

Kort oppsummert er dette hva forskerne som intervjuet deltagerne i det politiske spillet bak Norges viktigste reform de siste tiårene, har funnet ut:

• Hadde ikke Finansdepartementet med Karl-Eirik Schjøtt-Pedersen i spissen tatt grep i 2001, så ville neppe prosessen rundt ny norsk pensjonsordning ha kommet i gang.
• Når LO til sist i prosessen igjen får en framtredende plass ved bordet, så er det fordi AFP fortsatt er der helt uendret. AFP må også reformeres. Og sånn gikk det.
• LO kom sent ut av startblokka i reformprosessen, men sikret seg viktige seire i senere faser. Dette gjelder både fordelingsprofilen i folketrygden, og de sjenerøse ordningene for AFP og tjenestepensjon i offentlig sektor.

– Slik ser vi at hele prosessen rundt pensjonsreformen både begynner og slutter med AFP, sier Anne Skevik Grødem.

Ble holdt utenfor politikken

En generell observasjon forskerne gjorde i dette forskningsprosjektet, er at svært mye av pensjonsreformen har foregått i et samspill mellom et lite antall aktører.

Tyngdepunktet i prosessen lå mye av tiden i departementene og i embetsverket.

Pensjonsreformen ble aldri noen viktig del av politiske valgkamper.

Hele prosessen foregikk altså i stor grad utenfor den tradisjonelle politiske arenaen. 


Referanser:

Anne Skevik Grødem og Jon Hippe: «Networking, lobbying and bargaining for pensions: trade union power in the Norwegian pension reform», Journal of Public Policy, 2018.09.25

Anne Skevik Grødem og Jon Hippe: «Pensjonsrefomen 2001 til 2018 – den lange politiske prosessen», Fafo/ISF rapport. Under utgivelse.


«AFP – billett til luksusliv i frihet», artikkel i Dagens Perspektiv, juli 2002. Artikkelen.

Les også

– Pensjonsreformen er vellykket