«Det betyr jo så mykje for vanlege folk.»

En av kommunepolitikerne forskerne intervjuet, ga dette svaret da han ble spurt om hvorfor kommunen hans egentlig arrangerte avstemning om sammenslåing med nabokommunen.

Nå har en gruppe forskere sett nærmere på 221 folkeavstemninger om kommunesammenslåing som er blitt holdt i Norge siden 2015.

De fant blant annet at lokalpolitikeren tar feil.

Noen funn fra forskningen:

• Nesten alle kommunepolitikere oppfatter folkeavstemninger som bindende. Det til tross for at folkeavstemninger i Norge bare skal være rådgivende for politikerne.

• Samtidig viser denne forskningen at overraskende mange innbyggere mener politikerne ikke behøver å følge resultatet av en folkeavstemning om kommunesammenslåing.

• Folkeavstemningene ga mange kommunepolitikere en mulighet til å skyve fra seg ansvar. Ble det arrangert folkeavstemning, så ble det ofte ikke noen god diskusjon i kommunestyret om kommunereform.

• Folkeavstemninger om kommunesammenslåing er først og fremst nei-folk sitt redskap for å få det som de vil. De som var imot sammenslåinger, hadde klart mest å vinne på at det ble holdt avstemninger.

• Folkeavstemningene ble i de fleste norske kommuner gjennomført på en greit måte. Mye gikk bra i den praktiske gjennomføringen av avstemningene, konkluderer forskerne. Altså ikke helt som NRK («Kommune-avstemninger slaktes i ny rapport») og Aftenposten («Tulledemokrati i kommunereformen») rapporterer om fra denne forskningen.

• Men ikke alt gikk greit. Spesielt har flere kommuner hatt problemer med teksten på stemmesedlene.

• Folkeavstemninger er en del av det kommunale selvstyret. Likevel bør det, for å hjelpe kommunene, lages en nasjonal veileder for hvordan kommuner arrangere folkeavstemninger i framtiden, foreslår forskerne.

Du finner mer om alt dette lenger ned i artikkelen.

Dominoeffekt skapte folkeavstemningene

Forskerne bak denne studien ledet fra Institutt for samfunnsforskning (ISF) i Oslo, mener de har svaret på hvorfor i all verden det er blitt arrangert så mange folkeavstemninger om kommunesammenslåinger i Norge de siste to årene.

– Det ble en slags dominoeffekt.

– Arrangerte nabokommunen folkeavstemning, så følte lokalpolitikerne at de også måtte gjøre det, sa Bjarte Folkestad, forsker ved Uni Research Rokkansenteret i Bergen, da forskningen ble presentert under et seminar ved ISF.

Flere lokalpolitikere la overfor forskerne ikke skjul på at de følte seg litt presset til å arrangere noe de kanskje mente ikke var nødvendig.

Andre lokalpolitikere var på sin side tydelige på at kommunereformen er en så spesiell sak, at man måtte la folket få si sin mening.

Nok et forsker-funn fra flere kommuner, var at når folkeavstemning om kommunesammenslåing først hadde dukket opp som noe aktuelt, så ble det ikke lenger noen gode diskusjoner om temaet i kommunestyret.

Andre kommuner verken diskuterte temaet eller holdt noen folkeavstemning. Man «visste jo hva folk mente.»

Lokalpolitikerne: Resultatet må respekteres

Folkeavstemninger i Norge er ifølge lovverket bare rådgivende for politikerne.

Men dette betyr åpenbart lite for norske kommunepolitikere. De var overfor forskerne som stilte dem spørsmål, tydelige på at det ikke er mulig å gå imot folkeflertallet, dersom det først er blitt arrangert en folkeavstemning om kommunesammenslåing.

– Det var nesten ingen lokalpolitiker som åpent sa at det er rom for å gå imot resultatet av en folkeavstemning, fortalte Folkestad.

Dette gjaldt enten lokalpolitikerne var tilhengere eller motstandere av sammenslåing.

– I praksis betyr det at folkeavstemninger blir en beslutningsmekanisme, ikke en rådgivende mekanisme.

Selv når valgdeltagelsen i folkeavstemningen var svært lav eller resultatet ble nesten jevnt, var det knapt noen lokalpolitikere som ga uttrykk for at det var mulig å gå imot resultatet.

Innbyggerne: Det er ikke så viktig

Når forskerne spurte innbyggere om det samme – om resultatet av folkeavstemninger må respekteres av politikerne – så ble resultatet et ganske annet.

Dette tilsynelatende overraskende funnet gjorde forskerne da de foretok et såkalt surveyeksperiment blant et representativt utvalg innbyggere i kommunene.

Så mange som 59 prosent av innbyggerne fant det akseptabelt at kommunestyret vedtar sammenslåing med nabokommunen, på tross av at folket har sagt nei til det samme i en folkeavstemning. Så mange som 47 prosent mener det vil være akseptabelt at kommunestyret ikke vedtar sammenslåing, selv om folket har sagt ja til dette i en folkeavstemning.

Folk vil altså at lokalpolitikerne skal ta ansvar. 

Samfunnsforskerne som har studert folkeavstemningene om kommunesammenslåinger er egentlig ikke overrasket over dette. For de spurte også folk hvor viktig kommunesammenslåinger egentlig er for innbyggerne i kommunene.

Da fikk de resultatet du ser under. Et klart flertall av innbyggerne i norske kommuner (73 prosent) er verken sterke tilhengere eller sterke motstandere av at kommunen de bor i slår seg sammen med en eller flere nabokommuner.

Bare 12 prosent er sterke motstandere av kommunesammenslåing. I alt 15 prosent er sterke tilhengere av kommunesammenslåing.

– Resultatet viser at mange innbyggere nærmest har en likegyldig holdning til kommunesammenslåing, sa Folkestad.

Forskeren mener at dette resultatet er både interessant og viktig, tatt i betraktning at kommunepolitikerne legger så stor vekt på rådet de får av innbyggerne og knapt noen lokalpolitiker våger å gå imot det man oppfatter som folkets råd.

– Folk har jo egentlig ikke så sterke meninger om dette her med kommunesammenslåing eller ikke, sa Folkestad.

Oppsummert ser forskeren ved UNI Research Rokkansenteret i Bergen at innbyggerne gir lokalpolitikere et større handlingsrom til å drive politikk, enn det lokalpolitikerne selv gir uttrykk for at de får av innbyggerne.

Hva skal folkeavstemninger være?

Signe Bock Segaard, forsker ved ISF, mener det nå er på tide at vi ser litt nærmere på hva slags demokratisk redskap folkeavstemninger skal være i Norge.

– Vi bør kunne forvente at kommuner ikke bare benytter folkeavstemninger strategisk, eller sagt litt spissformulert: manipulerende.

– Dette ser vi nemlig at er gjort i noen enkelttilfeller, påpekte Segaard.

Hun mener også at flere kommuner med fordel kunne ha gjennomført innbyggerundersøkelser, som et alternativ til folkeavstemningene de avholdt.

– Det hadde kunnet gi flere kommuner et bredere beslutningsgrunnlag og mer nyansert informasjon om ulike holdninger hos innbyggerne. 

Bra inkludering og informasjon

– Når det kommer til kravet om inkludering av innbyggerne, så skårer langt de fleste kommuner som har arrangert folkeavstemning høyt, påpekte Segaard. De aller fleste kommuner ga også innbyggerne gode muligheter til å delta i selve avstemningen.

For å delta i et fungerende demokrati bør folk som avgir stemme også være godt opplyst om hva de stemmer på. Forskerne fant at hele 94 prosent av kommunene hadde laget informasjonsmateriell til innbyggerne i forkant av avstemningene. Dette er forskerne godt fornøyd med.

Om noe sviktet i forbindelse med folkeavstemningene, var det altså i utformingen av stemmesedlene.

– Valgloven gir ikke svar på mange av de spørsmålene som dukker opp i forbindelse med folkeavstemninger. Den lokale handlefriheten står også veldig sterkt i Norge.

– Likevel er det ikke noen tvil om at kommunene har behov for en nasjonal veileder som forteller dem hvordan folkeavstemninger bør arrangeres i Norge, sa Segaard og viste til problemene en del kommuner hadde med å utforme nettopp gode valgalternativer på stemmesedlene.

Svikt hos noen

Jan Erling Klausen er forsker ved Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. Han har studert selve avviklingen av folkeavstemningen om kommunesammenslåinger og ikke minst utformingen av stemmesedlene. 

Denne delen av forskningen har blant andre Aftenposten, Dagsavisen og NRK allerede skrevet og rapportert om. 

– De fleste kommunene klarte seg helt fint, fremholdt Klausen.

Altså en litt annen historie enn den flere riksmedier har rapportert om fra denne forskningen. 

Flertallet av folkeavstemningene om kommunesammenslåinger levde opp til de forventningen man kunne ha til dem, ifølge forskerne.

Men en del gjorde det ikke.

Ja- og nei-spørsmål

Her er det viktig å huske på at det i stor grad er den som utformer en folkeavstemning, som også legger premissene for både selve avstemningen og resultatet. Det gjør at en praktisk ting som spørsmålene på stemmesedlen blir viktig.

Spørsmålene folk får må være klare og tydelige, påpeker samfunnsforskerne.

Helst bør folk bare få ja- og nei-spørsmål.

Men i flere avstemninger var det uklart hvilke nabokommuner innbyggerne skulle ta stilling til sammenslåing med. «Skal Trøgstad bli del av en større kommune?» lød spørsmålet innbyggerne i en Østfold-kommune fikk, uten å få vite noe nærmere om hva de egentlig stemte på.

Hos Rauma kommune i Møre og Romsdal var heller ikke alt på stell. Kommunen hadde laget en forklaring på selve avstemningsprosedyren som Jan Erling Klausen – doktorgrad i statsvitenskap til tross – innrømmer at han hadde store problemer med å forstå.

Klausen oppsummerte som Signe Bock Segaard med at en nasjonal veileder eller noen nasjonale retningslinjer kan være nyttig for å utbre kunnskap om hvordan folkeavstemninger helst bør avholdes i Norge i framtiden.

De to forskerne fikk under seminaret tilslutning til dette forslaget fra Gjertrud Strand Sanderød, lokaldemokrati-rådgiver hos Kommunenes Sentralforbund (KS). Hun lurte på om det virkelig kan være nødvendig at alle norske kommuner må finne opp kruttet selv, hver gang de skal holde folkeavstemning.

Folkeavstemninger i framtiden

Siste ut under seminaret var Tor Bjørklund fra Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo.

Bjørklund har sett nærmere på de nesten tusen folkeavstemningene som er holdt i Norge i løpet av drøye hundre år. De fleste av dem har vært om kommunesammenslåinger, om språk (nynorsk/bokmål) og om sprit (alkohol-salg).

Bjørklund er ikke i tvil om at folkeavstemninger om kommunesammenslåinger til nå først og fremst har vært et redskap for nei-folk – de som vil beholde kommunen slik den er.

Men dette kan snu.

– Ved å mobilisere under lokale folkeavstemninger greide avholdsbevegelsen i begynnelsen av forrige århundre å tørrlegge landet, kommune for kommune. Det varte helt fram til en landsomfattende folkeavstemning i 1919 innførte alkoholforbud i hele Norge. Men da snudde det. Siden 1919 har lokale folkeavstemninger om alkohol stort sett bidratt til å åpne alkoholkranene.

– Folkeavstemningene om kommunesammenslåinger har til nå vært periferiens allierte. Akkurat som EU-avstemningene har de gitt periferien et overtak på byene, sa Bjørklund.

Men både når det gjelder målføre og alkohol har lokale folkeavstemninger for lengst sluttet å være et redskap for målrørsla og avholdsbevegelsen. De har tvert imot gått på tvers av interessene til de en gang så sterke periferi-bevegelsene. 

Hvem vet. Kanskje går det samme veien med framtidens folkeavstemninger om kommunesammenslåinger.

Rapporten

Jo Saglie og Signe Bock Segaard (red.): «Lokale folkeavstemninger om  kommunesammenslåing. Praksis og prinsipper», Rapport 2017:18, ISF. Rapporten.