Amerikanske myndigheters USAID gir bistand blant annet til befolkningen i Etiopia. (Foto: Andrew Heavens/Reuters)
Amerikanske myndigheters USAID gir bistand blant annet til befolkningen i Etiopia. (Foto: Andrew Heavens/Reuters)

– Næringsliv og terror styrer bistand

USA lar egne interesser styre når de bestemmer hvem de skal hjelpe i Afrika. Det samme gjør Norge, hevder forsker.

Published

Fattige mennesker finnes i store deler av verden. Vi kan ikke hjelpe alle. Hvem velger vi ut som mottakere av pengene våre?

I USA er det tydelig at det er landets egne interesser som styrer bistandsmidlene, ifølge en ny doktorgrad.

– Alle sier de vil gjøre godt, men politikken avhenger av nasjonale interesser. Det er et sprik mellom idealer og interesser, sier Shai André Divon, stipendiat ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU), til forskning.no.

Han har studert amerikansk bistandspolitikk fra andre verdenskrig fram til i dag.

Kombinerer myk og hard makt

Amerikanske myndigheters bistandsavdeling, United States Agency for International Development (USAID), uttrykker et ønske om å bekjempe fattigdom og bygge demokrati samtidig som de sikrer trygghet for USA.

Divon forventet at terrorangrepet på USA 11. september 2001, etterfulgt av kampen mot terror, skulle ha mye å si for hvor USA konsentrerte innsatsen. Men det viste seg at utenrikspolitikken allerede hadde preget bistanden i mange år.

­– Siden andre verdenskrig kombinerer USA hard makt gjennom militæret, med myk makt gjennom utvikling, for å fremme sine interesser, sier Divon, som mener bistand i seg selv er makt.

– Pengene gjør at giverne bestemmer hva mottakerne kan oppnå. Amerikanerne tenker strategisk når de velger hvilke land, organisasjoner og prosjekter de skal støtte, hevder han.

Bistand for sikkerhet

Forskeren har fagbakgrunn i historie, arkeologi, miljø- og utviklingsstudier, og dessuten arbeidserfaring fra etterretning og militære.

Han har særlig sett på hvordan amerikansk sikkerhetspolitikk og bistandspolitikk krysser spor. For eksempel hvordan USA forsøker å bekjempe terror gjennom å støtte lokale prosjekter som de mener kan hindre radikalisering.

Divon har studert historiske og samtidige dokumenter, snakket med amerikanere og afrikanere, statsansatte, organisasjoner og lokalbefolkning, og fulgt bistandsarbeidet i Mali.

Kampen mot russerne

Under den kalde krigen var USA opptatt av å begrense Sovjetunionens innflytelse i verden, også i Afrika.

– Afrika var ikke så viktig for amerikanerne på den tida. Når de ga bistand eller investerte i Afrika, var det stort sett for å stanse russerne, hevder Divon.

USA støttet Sør-Afrika under apartheid, ikke nødvendigvis fordi landet delte ideologien, men fordi Sør-Afrika også styrte det som nå er Namibia.

Amerikanerne ville hindre at Sovjetunionen fikk fotfeste i Namibia. Kubanske tropper hadde allerede grep om nabolandet Angola. Derfor støttet USA tropper som kjempet mot et uavhengig Namibia som sto i fare for å bli kommunistisk. Samtidig bygde amerikanerne opp landet gjennom bistand.

Kampen mot terror

- Amerikanske interesser er ikke nødvendigvis de samme som afrikanernes interesser, sier Shai André Divon, som har skrevet doktoravhandling om USAs bistandspolitikk i Afrika. (Foto: Gisle Bjørneby, NMBU)
- Amerikanske interesser er ikke nødvendigvis de samme som afrikanernes interesser, sier Shai André Divon, som har skrevet doktoravhandling om USAs bistandspolitikk i Afrika. (Foto: Gisle Bjørneby, NMBU)

Etter terrorangrepene på USA i 2001 var det islamistisk terror som skulle bekjempes, blant annet i Mali. Der ga amerikanerne bistandspenger til utvalgte skoler som underviste en moderat form for islam, i håp om at det skulle forebygge rekruttering av nye terrorister.

Samtidig gravde amerikanske soldater brønner for lokalbefolkningen, som del av et bistandsprosjekt. En problematisk sammenblanding mellom militære operasjoner og sivil støtte, mener Divon.

– Lokalbefolkningen fortalte meg at når USA gir dem penger, er det fordi de vil ha noe tilbake, sier han.

Det slår tilbake på USA, mener Divon.

– Det skader amerikanske interesser når folk forbinder bistand med militære intervensjoner.

Et manglende skille gjør at det lett bygger seg opp mistro til alle typer amerikanske aktører, forklarer forskeren. Dessuten har ikke de siste 70 årenes bistandspolitikk ført til nevneverdig utvikling, påpeker han.

– Tvinger fram ideologi

Å gi og ta med samme hånd, gjelder nok ikke bare USA, tror Divon. Han har imidlertid ikke studert andre lands bistandspolitikk.

Divon er kritisk til at egeninteresser skal være motivet for å hjelpe.

– Bistand burde være motivert av et genuint ønske om å hjelpe der det trengs mest. Amerikanske interesser er ikke nødvendigvis de samme som folks interesser i det landet de vil hjelpe, sier han.

Han synes land som USA tvinger ideologien sin på andre land.

– For å få penger krever USA at landene godtar den amerikanske forståelsen av demokrati og økonomisk utvikling.

– Vi bør ikke fortelle folk hvordan de skal gjøre ting. Vi bør ta utgangspunkt i menneskerettighetene, ikke enkeltes ideer om hva som er rett eller galt, sier han.

– I Norges interesse å hjelpe

I Norge er det delte meninger om motivene bak bistandspolitikken. Tidligere miljø- og utviklingsminister Erik Solheim mener egeninteresser er en viktig del av norsk bistand.

– Bistanden er og bør være styrt av en blanding av solidaritet og egeninteresse. Du hjelper andre og forventer at de hjelper deg, sier Solheim til forskning.no.

– Vi skal hjelpe dem som er mindre heldige enn oss selv, men det å hjelpe er også del av en opplyst egeninteresse. Vi erkjenner at globale utfordringer knyttet til klima, terror, flyktningstrømmer og narkotika er farlige for oss selv.

I dag har ikke Norge noen utviklingsminister. I stedet er det utenriksminister Børge Brende som styrer bistandspengene.

De siste årene har bistanden blitt klart tettere knyttet til utenrikspolitikken, bekrefter Solheim.

– Jeg mener det er en helt riktig utvikling. Stadig flere erkjenner at hvis vi skal bygge en fredeligere verden, er det mer å oppnå med økonomiske og sosiale virkemidler, enn med militære.

Tidligere utviklingsminister Erik Solheim mener det er bra at Norge også tenker på egne interesser når vi gir bistand til andre land. (Foto: Berit Roald/NTB scanpix)
Tidligere utviklingsminister Erik Solheim mener det er bra at Norge også tenker på egne interesser når vi gir bistand til andre land. (Foto: Berit Roald/NTB scanpix)

– Spiller med falske kort

Det gjelder ikke bare sikkerhet, men også økonomiske interesser, forteller Solheim, som i dag jobber med bistandsspørsmål i OECD, den internasjonale organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling.

Norsk næringsliv er ofte på plass når et land bygges opp med bistand. Delvis statlige Statoil er i Angola, og Telenor er i Myanmar.

– Ingenting rammer markedet mer enn fattigdom. Økonomisk utvikling er til fordel også for Norge. En velfungerende, rik verden vil gjøre det lettere for norsk næringsliv, sier Solheim.

Hva skal være sterkest, vår egeninteresse eller ønskene til dem vi skal hjelpe?

– Landene som gir mest, står på begge beina samtidig. Storbritannia viser solidaritet, men fremmer også langsiktige britiske interesser for en mer stabil verden.

Eller som Solheim sa det i en tale om utviklingsmeldingen i 2009: «Vi vil stå mye mer solid dersom vi greier å hamre inn det budskapet til den norske befolkningen at dette gjør vi ikke bare for å hjelpe folk i Afrika og Asia, men også fordi en tryggere verden er i vår og våre barns egeninteresse.»

Å tenke på egne interesser i bistandsarbeidet er helt feil tankegang, mener Ketil Fred Hansen. Han er førsteamanuensis i afrikansk historie ved Universitetet i Stavanger.

– Det blir å spille med falske kort. Jeg later som om jeg er grei, men gjør det for egen del, sier Hansen til forskning.no.

Fattige steder

Hansen mener den egennyttige tankegangen preger hvilke land Norge velger. Han har ikke forsket på dette, men har hatt samtaler med politikere og byråkrater på sine reiser rundt i Afrika. Tidligere har han evaluert virkningen av bistandsprosjekter blant annet i Mali.

– Vi driver i stor grad bistand for vår egen del, hevder han.

Hvilke motiver bør styre?

– En dollar er nyttigere jo fattigere du er. Pengene må gå til fattige steder der prosjekter drives av små, frivillige organisasjoner. Ikke svære organisasjoner der direktørene tjener på linje med en president.

En annen mulighet er å gi støtte direkte til myndighetene og stole på at de selv kan bestemme hvor pengene skal brukes. Men det har vært mange eksempler på at korrupte regjeringer sørger for at pengene kommer en liten elite til gode, i stedet for landets befolkning.

Rettferdig handel er bedre enn bistand, mener Hansen. På den andre siden sikrer handel mellom to land heller ikke nødvendigvis folkets beste.

Velger etter vår kompetanse

Solheim er uenig i at egeninteressene styrer hvilke land Norge velger å gi bistand til.

– Men det er en viss sammenheng, for det er naturlig å gi bistand til land som Norge har hatt langvarig kontakt med. Det betyr ofte at det allerede finnes norsk næring der. I min tid som minister valgte vi Ghana blant annet fordi vi hadde næringsinteresser der, og en god tilknytning til landet.

Ifølge Utenriksdepartementet (UD) styrer ikke norske egeninteresser hvilke land den nåværende regjeringen velger å gi bistand til.

Regjeringen velger land som er fattige, der Norge kan bidra med kompetanse, og der bistanden har effekt, ifølge politisk rådgiver Ingrid Skjøtskift i Utenriksdepartementet. (Foto: Utenriksdepartementet/Sjøwall)
Regjeringen velger land som er fattige, der Norge kan bidra med kompetanse, og der bistanden har effekt, ifølge politisk rådgiver Ingrid Skjøtskift i Utenriksdepartementet. (Foto: Utenriksdepartementet/Sjøwall)

– Det er ikke slik vi jobber, at vi vurderer å gå inn i et land etter om det lønner seg for norske interesser. Vi tenker på hva behovene er der, hvordan Norge kan hjelpe best mulig, hvilke aktører vi kan få inn, sier Ingrid Skjøtskift, politisk rådgiver i UD, til forskning.no.

Det er tre kriterier som styrer norsk bistand, ifølge Skjøtskift.

– Vi skal hjelpe de fattigste og de mest sårbare landene, bistanden skal ha effekt, og vi skal hjelpe der vi har kunnskap og kompetanse som kan være nyttig for landet. Et eksempel er Olje for utvikling, olje er et område der Norge har noe å lære bort, sier hun.

– Samtidig tenker vi også på norske interesser. Det er i norske interesser at landet utvikler seg, at landets økonomi vokser og blir en del av den globale økonomien.

Vanntette skott?

Vi har tettest samarbeid med land og regioner som vi kjenner best, men Norge gir bistand til svært mange land. Det i seg selv viser at norske interesser ikke styrer bistanden, mener Skjøtskift.

– I 2013 ga vi til 116 av de 148 landene som OECD mener trenger hjelp. Det er jo nesten alle. OECD har pekt på at vi kan oppnå mer effektiv bistand dersom vi konsentrerer innsatsen om færre land. Det er bakgrunnen for at vi nå gjør en forsiktig konsentrasjon, til rundt 84 land.

Den nåværende regjeringen har også valgt ut noen land som Norge skal fokusere særlig på framover.

De er enten konfliktfylte stater som trenger stabilisering eller land i utvikling der vekten legges på næringsliv. Ett av disse tolv landene er Myanmar. Der er Telenor en stor investor.

– Det er ikke usannsynlig at det hjalp Telenor med å etablere seg at Norge allerede hadde et godt navn der politisk, sier Solheim.

Det vil ikke UDs Ingrid Skjøtskift spekulere på.

– Hvis Telenor og Statoil også tjener penger på utviklingen i et land, er det bra. Det er jo fint om norske bedrifter kan bidra til å utvikle ressurser og arbeidsplasser, og skape vekst og utvikling. Men bistandsmidler skal ikke brukes til det, sier hun.

Både Skjøtskift og Solheim mener at det er vanntette skott mellom norske selskaper og myndigheter.

– Da det i min tid ble klart at Statoil skulle investere i Tanzania, kunne ikke norske myndigheter samtidig bidra til å lage lover i landet. Ingen ville tro på at de da var uavhengige av hverandre, sier Solheim.

Olje for utvikling

Giverlandets egne interesser bør ikke påvirke bistanden, mener Ketil Fred Hansen ved Universitetet i Stavanger.
Giverlandets egne interesser bør ikke påvirke bistanden, mener Ketil Fred Hansen ved Universitetet i Stavanger.

Ketil Fred Hansen er ikke så sikker på at skottene er vanntette.

– I Angola har Norges ambassade og oljeselskapet Statoil kontorer i samme hus. Den ene skal redusere fattigdom, den andre skal sørge for norske interesser. Det er helt uforenelig.

– Bistandsprogrammet Olje for utvikling og Statoil opererer parallelt i Tanzania etter at Statoil vant kontrakter der. Når Olje for utvikling sender tanzanianske ansatte til Norge for å lære, er det klart de blir vennligere innstilt til et norsk oljeselskap. Det er naivt å tro at Norge ikke tjener på det. Vi kan ikke gi gaver uten at det skaper forventninger om å få noe igjen, sier Hansen.

– Det er definitivt ikke hensynet til Statoil som avgjør om Olje for utvikling starter et prosjekt i Tanzania, sier Skjøtskift i UD.

Hun ser ikke bistanden som en gave som skaper forventninger om at Norge skal få noe tilbake.

– Norsk bistand er ubunden, og skal være det. Vi stiller ikke betingelser for bistanden, sier den politiske rådgiveren.

De glemte landene

Samlokalisering kan skape problemer for troverdigheten, innrømmer tidligere politiker Erik Solheim. Men det betyr ikke at myndigheter og selskaper mangler klare skillelinjer.

Han ser likevel noen ulemper ved å hjelpe med egeninteresse. Det kan føre til at vi overser dem som trenger det mest. Tross den norske regjeringens løfter om å hjelpe de fattigste er det nemlig ikke alltid slik at pengene går dit.

– Det er et dilemma. Det kan bety at land som er ekstremt fattige ikke får noe, dersom de ikke har konflikter eller tiltrekker seg verdens oppmerksomhet på andre måter. Vi i OECD har en liste over land som får lite bistand, og som vi mener er underhjulpet, sier Solheim.

På lista står land som Madagaskar, Bangladesh og Niger. Praktiske hensyn bidrar til å avgjøre hvor bistanden går, forteller Solheim. Engelskspråklige land får oftere hjelp enn fransktalende, for de er enklere å kommunisere med. Giverne vil også unngå risiko, og klumper seg sammen i noen land, som OECD kaller «donor-darlings».

– Næringsliv er bedre enn bistand

At egeninteresser og bistand går hånd i hånd, er en virkelighetsbeskrivelse forskere kan være enige om. Men ulike politiske ståsteder preger hva de synes om det.

Utenrikspolitisk forsker og kommentator Asle Toje, mener at det hele er en overforenklet problemstilling.

Han viser til at det ikke er noen entydig sammenheng mellom hvor bistandsmidlene flommer og hvor vi har økonomiske interesser.

– Norge gir til en rekke land og vet forbausende lite om hva bistanden fører til, sier Toje.

Samtidig tjener norske myndigheter gode penger når delvis statlig eide selskaper som Statoil og Telenor etablerer seg i land der vi bygger opp næringslivet gjennom bistand?

– Jeg kan ikke forstå at det er så forferdelig, dersom det fører til økonomisk utvikling i det landet. Det handler om å skape bærekraftig vekst. Globalisering har på dette feltet gjort mer for verden enn bistand.

Andre forskere har tidligere hevdet at kapitalisme skaper fred.

– Det synes å være et særnorsk perspektiv at det er suspekt at selskaper går ut og virker i den tredje verden, sier Toje.

– Som om afrikanere skulle leve i et reservat, der de ikke trenger mobiltelefoner. Og hvis de skal ha mobiltelefoner, så skal i alle fall ingen tjene penger på det.

– Bistandsbransjen bestemmer

Tojes forskning viser at bistandsorganisasjonene i stor grad former norsk bistand. Han gjorde feltarbeid i blant annet Mali.

– Bistandsbransjen er en milliardindustri med sterke egeninteresser, hevder han.

Ikke noe galt i å tjene penger på andres økonomiske utvikling, mener statsviter Asle Toje. (Foto: privat)
Ikke noe galt i å tjene penger på andres økonomiske utvikling, mener statsviter Asle Toje. (Foto: privat)

– Organisasjonene ønsker for eksempel å bruke penger der de allerede er, for det koster penger å bygge opp stedlig nærvær. Så selger de det de gjør i tråd med trenden innen bistand akkurat nå: Et gitt prosjekt kan etter behov presenteres som kvinnebistand, klimabistand, mikrokreditt eller kamp mot hungersnød. Det er mange kinderegg der ute, sier Toje.

Han mener forskere også bør gå bistandsorganisasjonene etter i sømmene.

– Pengene sitter løst, etterprøvingen er mangelfull, og brudd på regler gir få konsekvenser.

Det er fem år siden Toje drev med bistandsforskning. Kanskje er det annerledes nå? Norge konsentrerer innsatsen rundt utvalgte land, blir vi mer strategiske når vi velger hvem vi skal gi bistand til?

– Bildet er ikke så entydig som spørsmålet gir inntrykk av. Norge har nasjonale interesser, men de hviler ikke i Afrikas sand. Norske selskaper har oljeinteresser der, men Statoil er mer privat enn statlig, så det representerer ikke norske interesser, sier statsviteren.

– Men at Mali blir et fokusland nå har nok delvis å gjøre med radikalisering i regionen. Norge støtter kampen mot terror. Her ligger politiske motiver oppe i dagen.

Utenriksdepartementet (UD) holder fast ved at egeninteresser ikke er et viktig motiv bak norsk bistand.

– Det er likevel klart at det som utgjør en fare for andre, også kan være en fare for oss. En fredeligere verden kan igjen bidra til velstandsutvikling. Det som er bra for verden, er bra for Norge, sier politisk rådgiver Ingrid Skjøtskift i UD.