Eurokrise, Brexit, flyktningkatastrofe og høyrepopulisme har fått mange til å spørre: Kan EU overleve?
– Det følgende er i det siste blitt åpenbart: EU har mistet evnen til å reformere seg selv. Lederne synes uegnet til å tilpasse seg det nye Europa, sier Jan Zielonka.
Professoren i europeisk politikk ved Universitetet i Oxford var i september i Norge for å snakke om sin nyeste bok «Counter-Revolution – Liberal Europe in Retreat». Ett av kapitlene heter «The rise and fall of the EU».
– Situasjonen er uholdbar, og lederne er ikke egnet til å inngi tillit. De tre gamle, konservative gubbene som styrer EU pleide å være sosialister, men er blitt dønn konservative, sier Zielonka om kommisjonsleder Jean-Claude Juncker, leder av EU-parlamentet, Antonio Tajani og leder av EU-rådet, Donald Tusk.
– De representerer «l’ancien régime» («det gamle regimet», red. anm.), sier Zielonka og benytter bevisst et begrep som ble brukt til å beskrive det franske eneveldet før revolusjonen i 1789.
EU – en historie om integrasjon
Som åsted for to historisk grusomme kriger i løpet av et kvart århundre, var det i 1945 gode grunner til å kalle Europa et mislykket kontinent. Hva var svaret? EU. I alle fall delvis.
Den europeiske union
- Regional samarbeidsorganisasjon i Europa bestående av 28 medlemsland, med hovedsete i Brussel.
- Styres av syv organer som har ulike funksjoner: Det europeiske råd, Europaparlamentet, Rådet (Consilium), Europakommisjonen, EU-domstolen, Den europeiske sentralbanken og Revisjonsrådet.
- Organene har fått delegert myndighet av medlemslandene, og er dels overnasjonale, dels mellomstatlige i sin utforming og virkemåte.
- Samarbeidet startet innen kull og stål (1952), men er utvidet til de fleste saksområder, som økonomi, arbeidsliv, distriktspolitikk, innvandring, miljøpolitikk og sosiale standarder med mer.
- Et rettslig system ser til at reglene overholdes, med EU-kommisjonen som overvåkende myndighet og EU-domstolen som øverste dømmende instans.
(Kilde: snl.no)
Historikere debatterer stadig årsaken til EU. Hvor viktig var fredsprosjektet, hvor stor rolle spilte gjenoppbyggingen av Europa, og hvor mye må tilskrives ønsket om økonomisk samarbeid? Sikkert er det i alle fall at landene på det krigsherjede kontinentet fant sammen, først ‘de indre seks’, deretter flere og flere av nabolandene.
Historien viser at det som regel er en fordel for økonomier å være store. Det er EU. Dette har gavnet samarbeidet og ført til vekst. Men historien viser også at det er en fordel for politiske enheter å være små. Det gir en følelse av felleskap. EU er derfor hjemsøkt av et paradoks: Hvordan forene økonomisk og politisk suksess?
Svar: Integrasjon. For mange betyr det ett av to ting: det ‘motsatte’ av derivasjon i matematikken, eller et politisk virkemiddel for å få nye landsmenn til å føle seg velkomne i landet vårt.
I EU betyr det noe annet. Integrasjon innebærer samarbeid om nye saksområder, at nye medlemsland kommer til, og ikke minst at landene overfører myndighet til de sentrale, europeiske institusjonene. Landene flettes sammen, altså blir integrert. Slik forsøker EU å overkomme motsetningen mellom økonomi og politikk.
I hele sin historie har EU jevnt over gått i retning av mer integrasjon, mer samarbeid og felles løsninger. Siden integrasjon er et så viktig begrep i studiet av EU, koster vi på oss litt plass til å forklare noen av teoriene bak integrasjonen.
- Ny-funksjonalismen: Den dominerende teorien på 1950- og 1960-tallet. Introduserte begrepet «spill over», som innebærer at samarbeid på ett område nødvendiggjør samarbeid på et annet område. Det betyr at integrering på ett område (f.eks. kull og stål), skaper problemer og behov for integrering på andre områder (f.eks. politisk integrering). I denne teorien er integrasjonen ensrettet og selvforsterkende. Økonomisk integrasjon leder til politisk integrasjon.
- Mellomstatlighet (intergovernmentalisme): Betoner nasjonalstatens rolle og hevder at det er statene og deres makt og preferanser som driver europeisk integrasjon. Teorien peker på nasjonale myndigheter som de viktigste aktørene i arbeidet med europeisk integrasjon. Integrasjonen akselererer når medlemslandene har felles interesser og avtar når disse forsvinner.
- Deliberativ teori: Ser integrasjonen som normdrevet. EU muliggjør samarbeid og problemløsning fordi aktørene har medbestemmelse over felles anliggender. Statene slår sammen sin suverenitet for å sikre fred, samarbeid og demokrati. Integrasjonen er i større grad knyttet til EU-nivået i seg selv og transnasjonale prosesser.
Kritisk til håndtering av flyktningkrisen
EU fungerer bare når det er et minimum av enighet mellom statene. Faller man under dette nivået, spraker unionen i sammenføyningen. Den store, europeiske sykkelen mister fart. Vil dette føre til at balansen forsvinner og hele doningen smeller i asfalten?
Flyktningkrisen er nettopp en slik sak som har satt det europeiske samarbeidet på prøve. Over én million mennesker kom i løpet av 2015 til Europa etter å ha flyktet fra forfølgelse, krig og fattigdom, ifølge tall fra FN.
EU var ikke forberedt, men har ingen grunn til å klage, mener professor Zielonka.
– Flyktningkrisen var i stor grad selvskapt. Europa har bidratt sterkt til at mennesker måtte flytte fra hjemmene sine i Afrika og Midtøsten, sier Zielonka som besøkte Norge omtrent samtidig med at tidligere utenriksminister Jan Petersen la fram rapporten om Norges bidrag i bombingen av Libya i 2011.
– Vi bombet landene, og etterlot dem til lokale krigsherrer, og så spør vi hvorfor krisen kunne oppstå. Mennesketrafikkerne er bare et symptom, og har ingen ting med problemet å gjøre, sier Zielonka oppgitt.
Symptomet ble heller ikke godt håndtert, mener han.
– Da krisen først kom, overlot Europa ansvaret til et nærmest bankerott land, Hellas, bare fordi grekerne var geografiske nærmest. Det er ikke bare umoralsk og illiberalt, det er en total fiasko for politisk styring, mener Zielonka.
Skylder på mislykket grunnlov
Erik Oddvar Eriksen er leder for ARENA, Senter for europastudier ved Universitetet i Oslo.
Han sporer krisen i EU tilbake til det mislykkede forsøket på å vedta en grunnlov i 2003. Loven som skulle gjøre unionen mer lik en føderasjon – altså tettere integrert – led nederlag i flere folkeavstemninger i flere medlemsland.
– Dette svekket legitimiteten til EU og førte til at unionen ikke hadde nødvendige maktmidler til å håndtere finanskrisen som kom noen år senere, forteller Eriksen.
EU har ikke et budsjett for eurosonen og ei heller et finansdepartement og kan derfor ikke drive motkonjunkturpolitikk, slik den norske regjeringen gjorde fra 2008.
For å kunne håndtere krisa og opprette redningsfond, måtte EU lage den såkalte fiskalpakten utenfor Lisboatraktateten, det nærmeste EU kom en grunnlov etter det mislykkede forsøket i 2003. Pakten styrket eurolandenes samarbeid på områder som skattepolitikk og offentlige utgifter
– Men fiskalpakten gjelder bare for eurosonelandene. Den er upopulær og udemokratisk, mener Eriksen.
Eriksen er enig med Jan Zielonka i at flyktningkrisen er en av de virkelig store utfordringene for EU. Han går imidlertid ikke med på Zielonkas argument om at EU har vært med på å skape flyktningkrisen.
– Flyktningkrisen er i stor grad et resultat av en krig som EU var imot, nemlig Irak-krigen. Det er riktigere å si at noen EU-land tok ansvar, åpnet grensene for flyktningene for å avverge en større katastrofe. Det koster å vise moralsk mot og stå for det man er traktatsbundet til gjennom for eksempel asylinstituttet, sier Eriksen.
EU mistet sex appeal
Den ene krisen fører til den neste. Det er nettopp håndteringen av flyktningkrisen som har gitt grobunn for illiberal høyrepopulisme i Europa, mener Zielonka.
– Det var ikke populistene som styrte da dette skjedde. De er i ferd med å ta over styringen nå på grunn av måten de liberale håndterte blant annet flyktningstrømmen på.
Oxford-professoren har en dyster spådom for unionen hvis noe ikke forandrer seg snart.
– Vi vil se europeiske valg som blir kuppet av antieuropeiske krefter, sier Zielonka den samme uka som Donald Trumps tidligere strategisjef Steve Bannon reiser Europa rundt for å sanke oppslutning til sin «The Movement».
– Hva kan gjøres?
– Alle, inkludert meg selv, snakker om trusselen fra populistene. Men jeg tror ikke de er så sterke. De kommer til makten nå bare fordi de liberale er svake. Liberale politikerne må vinne tilliten til folket. Velgerne er de samme menneskene som stemte på de liberale i årtier. De kan gjøre det igjen.
Til tross for sin skarpe kritikk, er Zielonka overbevist om at EU trengs i verden i dag. I en parafrase over hva Voltaire sa om Gud, sier professoren:
– Hvis EU ikke fantes, ville vi bli nødt il å finne det opp.
Han tror EU kan være en positiv kraft i dagens verden.
– Unionen har lenge bidratt til en bedre verden. Den var et sexsymbol, en oase av fred og velferd på en kaotisk klode. Men vi har mistet sexappellen. Det er et problem.
Mener EU er undervurdert
EU merker allerede at høyrepopulistene er kommet til makten i flere land.
– Når noen ikke vil gjøre sin del av jobben, ta sin andel av flyktningekvoten, blir det problemer, sier Erik Oddvar Eriksen og viser til at EU-kommisjonen har lagd en fordelingsnøkkel for flyktninger, men at land som Polen og Ungarn nekter å ta sin del.
Eriksen mener EU får mye kjeft, mange ganger mer rette, men at det også fins mange myter og feiloppfatninger i den offentlige debatten.
– EU er bra på mange områder. Unionen har stabilisert og integrert Europa i snart 70 år og satt nye standarder på de forskjelligste områdene. Hvem skal løse våre felles problemer i Europa knyttet til migrasjon og flyktninger, klima og global oppvarming, regulering av multinasjonale selskapers operasjoner, internasjonal kriminalitet og terrorisme, skatteparadiser – om ikke EU? spør Eriksen retorisk.
Han mener EU er nødvendig i dag – og mer enn på lenge.
– Fellesskap gjør sterk, heter det. Det gjelder særlig nå med et proteksjonistisk USA, et aggressivt Russland og et ekspanderende Kina. Selv den sterkeste stat med de beste finanser har ikke mye å hamle opp med mot finansmarkedenes makt. Vi er avhengige av noen problemløsningsmekanismer på overnasjonalt nivå. Der er EU det mest effektive vi noen gang har sett, mener Eriksen.
Professoren mener EU blir fremstilt skjevt i den norske debatten.
– Mediebildet i Norge minner om det britiske. Der hvor det fins feiloppfatninger og lavt kunnskapsnivå, får demagoger og karismatiske ledere gjennomslag ved å appellere til massenes følelser og instinkter. Brexit har vært et sannhetens øyeblikk i så måte og mange har fått seg en lærepenge.
I stigende grad har EU blitt et offer for fake news, mener Eriksen. Demokratiet er imidlertid avhengig av sannferdig kommunikasjon.
– Når seriøse medier blir et offer, slik vi har sett i USA under Trump, undergraves selve infrastrukturen i et demokrati. Det eneste som kan holde heterogene samfunn sammen er troen på objektiv kunnskap. Vi kan selvfølgelig være uenig om mye og mangt politisk, men vi må ha de samme kriteriene for hva som er sant – og ikke sant. Alternative fakta er livsfarlig.
Opprettet forsvarssamarbeid
I slutten av 2017 ble 25 av EUs medlemsland enige om å opprette Pesco, som står for Permanent Structured Cooperation, eller permanent strukturert samarbeid i sikkerhets- og forsvarspolitikken.
«En felles, europeisk hær er et steg nærmere», meldte nyhetsbyrået Deutsche Welle.
Det er flere årsaker til at det nå er mer aktuelt enn på lenge for EU å styrke samarbeidet på dette politikkområdet. Noen «europeisk hær» er det like fullt ikke snakk om, mener professor Helene Sjursen ved Arena.
– Usikkerheten rundt amerikansk utenrikspolitikk, bidrar til å forklare hvorfor EU nå satser mer på dette politikkområdet. President Donald Trumps vinglende støtte til NATO er én faktor, men EUs medlemsstater er også bekymret for presidentens syn på FN og på multilateralt samarbeid, sier Sjursen.
Sjursen fremhever like fullt at det er uklart hvilken retning EU vil gå.
– Deltakelse i Pesco er frivillig og mange regnet med at bare en liten gruppe medlemsstater ville bli med. Når man først har sagt ja til Pesco forplikter statene seg til å følge felles regler. Til slutt var det imidlertid bare Malta og Danmark som sa nei. Det kan bety at vi har undervurdert mulighetene for overnasjonalitet på dette politikkområdet. Men samtidig ser vi at mindre grupper av medlemsstater etablerer tettere samarbeid. Det peker heller mot en slags differensiert integrasjon i sikkerhets- og forsvarspolitikken, mener Sjursen.
Det europeiske fellesskapet begynte å diskutere utenrikspolitiske saker allerede på slutten av 1960-tallet. Etter slutten på den kalde krigen kom sikkerhetspolitikken også med.
– Med Maastricht-avtalen i 1993 ble ambisjonen om å utvikle en felles sikkerhets- og forsvarspolitikk traktatfestet. I Maastricht-traktaten står det også at man «kanskje» ville etablere en felles forsvarspolitikk, forteller Sjursen.
Men noen erstatning for NATO er vanskelig å se for seg.
– NATO og EU er forskjellige organisasjoner med forskjellige målsetninger. NATO er en militær allianse, det er ikke EU. EUs sikkerhetspolitikk har i all hovedsak fokusert på krise- og konflikthåndtering, og for mange av EUs medlemsstater har ambisjonene om en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk vært knyttet til tanken om at EU skulle være et politisk og ikke bare et økonomisk fellesskap.
I artikkelen «The legitimacy of EU foreign policy» diskuterer Sjursen hva som kan danne grunnlaget for EUs legitimitet som utenrikspolitisk aktør. Artikkelen danner utgangspunktet for et nytt forskningsprosjekt om EUs global rolle.
– Stabilitet og legitimitet henger sammen. Hvis EU skal klare å være en stabil og forutsigbar utenrikspolitisk aktør, må organisasjonen også ha en selvstendig legitimitetsbasis, sier Sjursen.
En utfordring for forskere og teoretikere er at EU ikke er en stat, men heller ikke en internasjonal organisasjon. Det er noe et sted imellom.
– Moderne stater henter sin legitimitet gjennom sine demokratiske valg og grunnlov. Disse sikrer legitime beslutningsprosesser, sier Sjursen.
Spørsmålet er hvor EU kan hente legitimitet til å føre sin utenrikspolitikk.
– Vi tenker vanligvis at internasjonale organisasjoner handler på mandat fra medlemsstatene og at nasjonale regjeringer til enhver tid kan trekke dette mandatet tilbake.
Sjursen hevder at det utenrikspolitiske samarbeidet i EU er mer forpliktende enn samarbeidet i de fleste internasjonale organisasjoner. Da er det ikke sikkert at det er tilstrekkelig for EU å trekke på de demokratiske beslutningsprosessene i hvert enkelt medlemsland.
– Når EUs medlemsstater tar beslutninger i fellesskap blir det vanskelig for nasjonale parlamenter å skaffe tilstrekkelig informasjon om beslutningsgrunnlaget. Det er også vanskelig å holde ens egen regjering direkte ansvarlig for en beslutning som er tatt av flere regjeringer sammen. Det betyr at den demokratiske beslutningskjeden på nasjonalt nivå blir svekket. Spørsmålet blir hvordan EUs medlemsstater går frem for å kompensere for dette og i hvilken grad de samtidig klarer å sikre en effektiv beslutningsprosess, sier Sjursen.
Artikkelen ble først publisert i Apollon.
