De er unge, ofte under 25 år. De fleste har ikke fullført videregående. Noen har hatt en vanskelig oppvekst. Mange har liten selvtillit. De fleste har aldri vært i jobb.

Om NAV ikke klarer å få den unge i aktivitet i løpet av en viss tid, sendes de videre i systemet.

Da dukker et spørsmål opp: Har du noen helseutfordringer?

Her starter også prosessen, som i noen tilfeller kan ta opp mot et år, med å vurdere om den unge har nedsatt arbeidsevne.

I denne tiden stanser mye av arbeidsoppfølgingen til NAV. I lang tid blir det helsevesenet som tar over, mens ungdommen selv ofte sitter passivt og venter på en avklaring av arbeidsevnen.

Stor press på NAV for å finne en diagnose

Anne Hege Strand og Jørgen Svalund ved forskningsinstituttet Fafo har i en ny studie intervjuet og gjort to spørreundersøkelser blant veiledere, blant ledere og mellomledere ved NAV-kontor. I tillegg ble kommunedirektører intervjuet.

Forskerne har også gjort en gjennomgang av tidligere forskning.

De konkluderer med at vi har lagd et trygdesystem som først og fremst tilbyr inntektssikring dersom du er syk.

Det blir derfor et stort press på NAV-systemet for å finne en diagnose, slik at unge kan få en inntekt.

Dårlig helse gir grunnlag for at NAV kan sette stempelet «nedsatt arbeidsevne» på noen. Da kan arbeidsavklaringspenger (AAP) brukes.

På høy tid å gjøre endringer

De mener det er på høy tid å gjøre store endringer. Trygden og oppfølgingen unge får fra NAV bør ikke være så tett knyttet opp til hvorvidt unge har en helseutfordring, mener Fafo-forskerne.

Tenk deg at du er 22 år og ikke har klart å fullføre videregående skole og ikke har vært en eneste dag på jobb. Da er det kanskje ikke så rart om psykologen finner at du har en lettere psykisk lidelse, mener Svalund.

– Mange av disse ungdommene har møtt mye motgang. Kanskje har de blitt mobbet. De har ikke lyktes på skolen og derfor ikke fått mye påfyll av selvtillit.

– Dyttes helt ut av arbeidsmarkedet

Dersom NAV ikke lykkes med å få unge over i arbeid i løpet av treårsperioden som arbeidsavklaringspengene varer, velger NAV i en del tilfeller i stedet å avklare dem for uføretrygd.

– Da dyttes de helt ut av arbeidsmarkedet for godt, sier Strand.

– Dette er ikke heldig. Verken for samfunnsøkonomien eller de unge selv, sier Strand.

Fafo-forskerne mener det må gjøre noe som kutter linken mellom oppfølging, inntektssikring og helse. Da må loven endres.

Mange flere unge har helseytelser i Norge

Målet for NAV-reformen var å få til mer arbeid og aktivitet.

Men når de gjelder de unge, har de ikke lyktes så godt.

Sysselsettingsutvalget, som avla sin innstilling i 2021, dokumenterte en bekymringsfull økning i mottak av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd blant unge, de såkalte helserelaterte ytelsene til NAV.

Andelen mottakere mellom 18 og 29 år har økt fra 3 prosent til 5 prosent på 2000-tallet.

Dette er betydelig høyere i Norge enn i de andre landene i Norden.

Ann-Helén Bay har sammen med kolleger ved OsloMet funnet at andelen utenfor skole og utdanning er ganske lik i Norden. Men Norge skiller seg ut ved at så mange har medisinske helseytelser.

– Hvorfor er det så mange flere syke ungdommer i Norge?

– Svaret er at det er det ikke. Men andre land har ikke åpnet helsesporet så mye som oss, sier Ann-Helén Bay. Hun er professor ved OsloMet.

Sammen med Axel West Pedersen og Arild Steen skrev hun en høringsuttalelse til Sysselsettingsutvalget. Der skriver de at når de studerer tallene nøye, er andelen som er utenfor skole og arbeid ganske lik i Norden. Men Norge skiller seg ut ved at så mange er på medisinske helseytelser.

– Det er veldig vanskelig å ikke slutte at det må ha noe med ordningene å gjøre, sier Bay til forskning.no.

Foreslår statlig ungdomslønn

Forslaget til Sysselsettingsutvalget var å øke bruken av kvalifiseringsprogram for ungdom. Dette har Fafo-forskerne ikke så stor tro på at vil kunne skje, uten at mulighetene til å delta i mindre grad kobles til helse.

Dagens system har vært virksomt siden 2010, uten at det har endret forholdstallet mellom arbeidsavklaringspenger og såkalte kvalifiseringsprogram, påpeker de.

De foreslår heller at staten innfører en statlig ungdomslønn som kan gi ungdom en stabil inntektssikring som ikke er basert på en helseutredning. Det er viktig at denne knyttes opp til tiltak, mener de. Enten arbeidstrening, kvalifisering eller utdanning.

– Ved å bruke begrepet «lønn» får ungdommene en lønnsslipp som belønning for aktivitet. Det tror vi styrker deres selvfølelse, og ser ut til å være et viktig element i kvalifiseringsprogram. Det retter fokus mot at det lønner seg å drive med etterutdanning og videre tiltak for å nærme seg arbeidslivet, sier Strand.

Hvorfor har det blitt sånn?

Fafo-forskerne Anne Hege Strand og Jørgen Svalund har fått innblikk i hva som skjer på NAV-kontorene når de unge som er lengst borte fra arbeidsmarkedet kommer dit.

De unge kan få ulike tilbud, som sosialhjelp eller jobbsøkerkurs.

De aller fleste får arbeidsavklaringspenger. Noen får tilbud om plass på et kvalifiseringsprogram.

Sistnevnte er et kommunalt tilbud der det er tett oppfølging av klienten. Forskning har vist at overgangen fra kvalifiseringsprogrammet til arbeid er god. Derfor har flere tatt til orde for å øke bruken av dette programmet. Men det er kun rundt 2600 unge mellom 18 og 29 år som deltar i programmet hvert år.

For hver unge bruker som etter en arbeidsevnevurdering deltar på kvalifiseringsprogram, er det ni brukere som mottar AAP. Om lag 27.000 personer mellom 18 og 29 år mottok denne ytelsen i juni 2021.

Hvorfor er det sånn? spurte forskerne seg.

AAP-ordningen er en statlig ytelse som er hjemlet i folketrygdloven. Når du kommer til NAV, er veilederen din forpliktet til å sjekke om du har krav på en statlig ytelse først.

Forskerne finner at NAV-veilederne er veldig opptatt av å følge det som er lovkravet.

– Når vi spør dem om hvorfor ungdommer ikke heller kunne fått kvalifiseringsprogram sier de at de har jo rett til AAP. Det er som regel ikke noe de som saksbehandlere reflekterer over, sier Svalund.

NAV avventer

Når det skal avklares om den unge har nedsatt arbeidsevne, må helsevesenet inn.

Mens utredningen i helsevesenet skjer, får ikke ungdommene nødvendigvis så mye oppfølging. De snakker ofte ikke så mye med veilederen sin i denne perioden, finner Fafo-forskerne. NAV-lederne og veilederne sier i intervjuene med forskerne at de opplever at helseprofesjonene er ganske sterke.

– Når en overlege ved et distriktspsykiatrisk senter sier at en ungdom ikke skal i aktivitet på grunn av sosial angst, så er det ikke lett for NAV å spørre om ungdommen vil være med på et kurs.

De unge har mange ulike utfordringer

Det er ganske mange barrierer som gjør at det er vanskelig å finne jobber til denne gruppen, sier Svalund.

– Når det står en kø av studenter og venter på en jobb på KIWI, er det fort gjort at arbeidsgiver velger en annen enn en ungdom som går på NAV. Det handler kanskje noe om holdninger til denne gruppa ungdommer også.

Disse ungdommene har også individuelle utfordringer, som avbrutt utdanning og lite mestringsfølelse. Noen har i tillegg rusproblemer, dårlige norskkunnskaper, ustabil bosituasjon.

Arbeidsevnevurderingen var i utgangspunktet tenkt som et verktøy for NAV for å kartlegge brukernes ressurser på en rekke områder.

– Det som i bunn og grunn blir hovedfokuset i første omgang, er helseutfordringene deres, sier Svalund.

De fleste har en lettere psykisk lidelse

Nedsatt arbeidsevne. Dette er merkelappen mange av ungdommene får etter vurdering i helsevesenet.

Mange kommer ut med en eller flere alvorlige diagnoser.

Svært mange av dem igjen, i underkant av 70 prosent, får beskjed om at de har en lettere psykisk lidelse.

En viktig og vanskelig diskusjon

Samfunnsforsker Ann-Helén Bay er helt enig med Fafo-forskerne om at det bør gjøres endringer i trygdeordningene for unge som har vanskelig for å komme inn i arbeidslivet.

Det bør utvikles en ordning som ikke krever utredning av en medisinsk diagnose, mener hun.

– Problemet med de helserelaterte ytelsene er at de unge blir kjørt inn i en lang diagnostiserings-prosess. Dessuten kan det forsterke deres følelse av å være syk. Noe som igjen kan bli et hinder for å komme seg i arbeid og aktivitet.

Hun synes imidlertid at det er vanskelig å debattere dette.

– For det er jo klart at noen faktisk er syke. Og ikke alle blir friskere av å komme i arbeid. Noen blir det, men ikke alle blir friskere av at vi maser om at de må komme seg i aktivitet.

Kritisk til begrepet «lønn»

Hennes kollega Axel West Pedersen kjenner systemene i de andre nordiske landene godt. Han sier at de helserelaterte ytelsene i Norge generelt er mer tilgjengelige enn i de andre landene.

Han mener det vil være bedre å styrke de rettighetene til unge arbeidssøkere uten at det knyttes til direkte opp mot medisinske diagnoser.

Både Ann-Helén Bay og Axel West Pedersen er imidlertid kritisk til at Fafo-forskerne foreslår å bruke begrepet «lønn» om en eventuell ny ytelse for ungdom.

– Jeg liker ikke begrepet. Da er vi nesten over i det vi ofte kaller for «borgerlønn». Hvorfor skal ikke også studenter også få en slik lønn? Dette vil være ett av dilemmaene for de som skal fatte beslutninger, sier Bay.

Vi bør se til naboene våre

Forskerne ved OsloMet mener vi burde latt oss inspirere av våre nordiske naboland for å unngå at så mange unge i Norge blir sluset inn i helsevesenet.

I Sverige har en minsteytelse i arbeidsledighetstrygd. Du må riktignok ha vært ute på arbeidsmarkedet, men opptjeningskravene er veldig beskjedne, forteller Pedersen. Han er professor ved OsloMet.

– Der får du den minste arbeidsledighetstrygd, uansett hvor lav inntekten din var før du ble arbeidssøker. Dette til forskjell fra den norske arbeidsledighetstrygden, der ytelsen blir regnet ut fra hvor mye inntekt du har hatt.

I Finland har de en universell arbeidsledighetstrygd, som ikke krever at du har vært på arbeidsmarkedet og hatt opptjening tidligere, forteller han.

– Hvis du er ung arbeidsledig, har du krav på denne ytelsen. Og den er det ikke noen tidsbegrensning på. Men den er på et lavt nivå, rundt 500 euro i måneden, forteller Pedersen.

Han synes det er mange gode argumenter for at vi bør tenke nytt om trygdeordningene for unge i Norge.

Kilde:

Anne Hege Strand og Jørgen Svalund: Velferdsordninger til unge. Fafo-rapport 2021:35

LES OGSÅ:

Unge som verken går på skole eller jobber: Hvem er de?