Introduksjonsordningen skal hjelpe flyktninger og innvandrere med å komme inn i det norske arbeidslivet. Men forskningsinstituttet Fafo har funnet ut at det er store sprik mellom kommunene når det gjelder hvor godt de klarer det.

Mens Hammerfest i nord får 80 prosent av deltakerne ut i jobb eller utdanning etterpå, er tallet i Sarpsborg i sør bare litt over 40 prosent.

• Les mer om evalueringen: Hvordan få flyktningene i jobb?

Sjansen for å komme i arbeid avhenger i stor grad av bakgrunnen til de som kommer til Norge. Men det er forskjeller mellom kommunene selv etter at Fafo har tatt høyde for at deltakerne har for eksempel ulik alder, kjønn, familiesituasjon, landbakgrunn og utdanning, og at kommunene har ulik grad av arbeidsledighet.

Det er altså noe kommunene gjør.

Tilfeldig opplæring

Ettersom introduksjonsprogrammet er obligatorisk, er det ingen tilsvarende gruppe å sammenligne med som ikke får tiltak, påpeker Anne Britt Djuve. Hun er forskningssjef ved Fafo og har jobbet med evalueringen.

Derfor vet ingen hvordan det ville gått med innvandrerne uten programmet.

Når forskerne sammenligner kommuner, ser de at det er stor forskjell på hvordan de gjør integreringsarbeidet i praksis.

– Nettopp det at man har muligheten til å tilpasse til lokale forhold er en fordel ved at det ligger på kommunalt nivå, sier Djuve til forskning.no.

– Ulempen er at det kan bli ganske tilfeldig.

En av fem kommuner bryter faktisk introduksjonsloven fordi de ikke gir et heldagstilbud til deltakerne. Det mener forskerne er alvorlig elleve år etter at loven kom.

Kommunene skal styres

Fafo-forskerne vil sikre at deltakerne får heldagsprogram slik det står i loven. De vil finne ut mer om hva som faktisk virker, og de foreslår at staten styrer mer av pengene til kommunene enn de gjør i dag.

– Kommunene kan i praksis gjøre nesten hva de vil med de midlene som de får til å drive integreringsarbeid. Så hvis man ønsker å sikre at de midlene faktisk går til integreringsarbeid, kan man øremerke dem, sier Djuve.

Innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug (Frp) synes resultatene er for dårlige og varsler flere krav til både kommuner og deltakere. Hun har tidligere foreslått å holde tilbake utbetalinger til innvandrere som ikke lærer seg godt nok norsk, ifølge NRK.

Men Fafo-forskerne anbefaler å være forsiktig med å styre ut fra resultatene til kommunene. Kommuner som tilsynelatende kommer godt ut, kan rett og slett ha en enklere jobb.

Kommunene har svært ulike forutsetninger. Størrelsen på kommunen er bare noe av det som kan påvirke resultatene.

– Det hjelper ikke å skylde på kommunene hvis de ikke har tilgang til tiltak som gjør en forskjell, sier forskningssjef Djuve.

– Et tomt program

Det er i stor grad opp til den enkelte kommune å fylle programmet med innhold.

– Sannheten er vel at introduksjonsprogrammet i utgangspunktet nesten er et tomt program, sier Anne Britt Djuve.

I loven står det at det skal inneholde norskopplæring, samfunnskunnskap og arbeidsrettede tiltak, foregå på fulltid hele året og utformes i samråd med deltakeren.

– Det er i veldig stor grad opp til den enkelte kommune og programrådgiver å putte tiltak inn i programmet ut over norskopplæringen, sier Djuve.

Fafo-rapporten tyder på at kommunene har for mye frihet, mener Kristian Rose Tronstad. Forskeren ved Høgskolen i Oslo og Akershus er enig med Fafo-forskerne i at det kan være smart å øremerke mer av pengene til kommunene.

– Det er bra å skreddersy opplegg, men det blir for store forskjeller i resultatene. Mange kommuner får det ikke til, sier han til forskning.no.

Tronstad peker på at en del kommuner mangler erfaring med å integrere flyktninger. De får ikke mye hjelp fra sentralt hold. Reglene sier hvor mange timer i uka de skal tilby, men lite om hvilket innhold de skal fylle dem med.

– Det ville vært lurt med noen retningslinjer. Alle trenger ikke å finne opp på nytt hva som skal til, sier forskeren.

Vil lære av nabolandene

Tronstad er i gang med et forskningsprosjekt for å sammenligne erfaringene med å bosette og få flyktninger i arbeid i de nordiske landene. Han tror Norge kan lære av Sverige og Danmark.

– Spørsmålet er om vi burde hatt mer og sterkere statlig styring. I Sverige overlot de ansvaret til staten da de så at kommunene ikke fikk det til.

Nå er det Arbetsförmedlingen, som tilsvarer Nav, som har tatt over arbeidstiltakene. Svenske forskere evaluerte overtakelsen og fant en svak, positiv effekt.

Innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug avviser ikke at den norske staten kan ta en større rolle.

– Det er stor forskjell mellom kommunene, og mange gjør det for dårlig. Kunne det vært aktuelt at staten tar en større rolle?

– Det er også noe vi må se på, sier Listhaug til forskning.no.

Forskningssjef Ann Britt Djuve tror derimot ikke at staten kommer til å ta over ansvaret for introduksjonsprogrammet.

– Det tror jeg sitter langt inne og vil kreve en veldig omfattende omlegging. Men det staten i større grad kan gjøre, er å sørge for å utvikle tiltak som er reelt kvalifiserende. Da må utdanningssektoren og arbeids- og velferdssektoren samordne seg.

Referanse:

Anne Britt Djuve mfl: Introduksjonsprogram og norskopplæring. Hva virker – for hvem? Fafo-rapport 2017:31.