Uklar effekt av streng asylpolitikk

Innstramminger i asylpolitikken for å avskrekke potensielle asylsøkere kan være fånyttes. Strengere grensekontroll og visumregler virker, men effekten av andre tiltak kan være begrenset.

Publisert
Kan nasjonal politikk i forhold til asylsøkere påvirke hvor mange som søker asyl i et land? Kurdiske asylsøkere i en kirke i Brüssel. Bilde tatt under en sultestreik i 2005. (Foto: Thierry Roge/Reuters/Scanpix)
Kan nasjonal politikk i forhold til asylsøkere påvirke hvor mange som søker asyl i et land? Kurdiske asylsøkere i en kirke i Brüssel. Bilde tatt under en sultestreik i 2005. (Foto: Thierry Roge/Reuters/Scanpix)

Med mer enn 11 000 asylsøkere hittil i år opplever Norge en rekordstor tilstrømming av asylsøkere, med stort press på mottaksapparatet som resultat. Norsk asylpolitikk har vært et sentralt tema i valgkampen.

Et mye brukt argument for å stramme inn asylpolitikken er at dette utgjør et signal til potensielle asylsøkere. Tankegangen er at antall asylsøkere vil gå ned dersom det gjøres lite attraktivt å komme til Norge.

Denne logikken lå også bak da arbeids- og inkluderingsminister Dag Terje Andersen i fjor høst gjennomførte innstramminger i asylpolitikken, blant annet reglene for hjemsendelse av enslige mindreårige og for gjenforening.

Uklar effekt

Erfaringer fra EU kan ikke gi klare svar på om slike tiltak virker. En studie utført av nederlandske forskere tyder på at nasjonal politikk kan ha en betydning, men at andre faktorer er vel så viktige.

To britiske studier peker på at asylsøkerne vet lite om detaljene i det enkelte lands asylpolitikk, og at effekten av å sende signaler i form av innstramming derfor har liten effekt.

- Små justeringer som kan se viktige ut fra et politisk synspunkt vil ikke ha noen betydning for hvor strømmen av asylsøkere går. Asylsøkere er sjelden er klar over hvilke endringer som blir gjort i regler og forskrifter og disse endringene er uansett ikke en viktig faktor for dem, sier professor Heaven Crawley, direktør for Centre for Migration Policy Research ved Swansea University i Wales.

Hun er nå i ferd med å fullføre en rapport om sammenhengen mellom asylpolitikk og tilstrømming av asylsøkere i Storbritannia.

Velferd og arbeid

- Den eksisterende forskningen er ganske tydelig på at det ikke er noen klar sammenheng mellom asylpolitikk og antallet asylsøkere, hevder Crawley, som har sett på tilgjengelig forskning fra ulike europeiske land.

Hun sier at mangelen på sammenheng mellom asylpolitikk og tilstrømming er spesielt tydelig når det gjelder velferd, sosiale ytelser og muligheten for inntekt mens asylsøkerne venter på å få avgjort saken sin. Ulik politikk mellom de ulike landene på dette feltet har ingen betydning for hvilket land asylsøkerne reiser til.

- Myndighetene kan fortsette å gjøre det verre, men det vil ikke hjelpe. Uansett vil det ikke bli verre enn det de reiser fra. Ingen av asylsøkerne forventer egentlig velferdsgoder og alle forventer å kunne få jobbe. Om det ikke er tillatt å arbeide, og asylsøkerne nektes velferdsgoder, vil mange ende opp i illegalt arbeid, sier hun til forskning.no

Professor Heaven Crawley ved Swansea University i Wales.
Professor Heaven Crawley ved Swansea University i Wales.

Forstår ikke kravene


Det er heller ikke noe entydig forhold mellom hvor strenge ulike land er i forhold til å innvilge asyl og hvor mange asylsøkere som kommer til det enkelte land. Crawley peker på at asylsøkere flest forstår lite av de innfløkte prosedyrene og vilkårene for å oppnå asyl.

- Asylsøkerne føler seg ikke er trygge i hjemlandet og antar at bare de får fortalt historien sin så blir de trodd og beskyttet. Mange kan bare ikke forstå det når de ikke blir trodd eller når situasjonen deres ikke blir vurdert som ille nok for opphold. Om for eksempel sønnen deres har blitt drept eller huset er brent ned, så tror de det vil være nok, sier hun.

Siden forståelsen for hvem som får opphold og hvem som ikke får det er såpass dårlig, vil finjusterte signaler som politikerne i europeiske land sender ut ha liten effekt.

Intervjuer

Crawley baserer seg på intervjuer med asylsøkere til Storbritannia som er gjort i forbindelse med den pågående studien. Den gjøres på oppdrag fra det engelske Refugee Council, en organisasjon som kan sammenlignes med Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) i Norge.

Rapporten bygger også videre på en studie som forskere ved University of Wales utarbeidet i 2002 på oppdrag fra det britiske innenriksdepartementet.

Også 2002-studien konkluderte med at det er liten grunn til å tro at flyktninger påvirkes særlig av britiske asylprosedyrer, rettigheter til velferdsgoder i Storbritannia eller muligheten for arbeid. Denne studien legger imidlertid vekt på historisk bakgrunn og europeiske lands bånd til tidligere kolonier som forklaring på hvor man velger å søke asyl.

Crawley sier at disse båndene nå spiller mindre rolle, ved at visumregler er strammet inn og kulturelle bånd er svekket de siste åra. For eksempel kan asylsøkere fra den tidligere franske kolonien Algerie nå like gjerne søke seg til Storbritannia som til Frankrike.

Agentene styrer

Begge studiene tyder på at aktørene som hjelper asylsøkerne til Europa spiller en vesentlig rolle for hvilke land asylsøkerne ender opp i. Dette kan være alt fra venner og bekjente til profesjonelle menneskesmuglere som opererer i omfattende nettverk.

Asylsøkere må i de aller fleste tilfeller bruke en eller annen slags”agent”. Så snart de har gjort en avtale har de ikke lenger noen kontroll med hvilket land de skal til. Disse aktørene blir ikke stilt til rette med at asylsøkere de har hjulpet til Europa blir sendt tilbake, sier Crawley.

Snarere er det slik at deres jobb er slutt så snart asylsøkerne er framme på europeisk jord. Om asylsøkere har hørt om noen som har blitt sendt tilbake, betyr ikke det at man tror at man får samme skjebne selv.

- Asylsøkerne tror at deportasjon er noe som hender andre, ikke dem selv, sier Crawley.

Også dette taler for at innstramminger i nasjonal politikk har begrenset effekt.

Kontroll virker

Det som åpenbart virker, er kontroll på grenser og flyplasser. Visumregler, flyselskapenes kontroll med hvem som får komme om bord på fly, kontroll av lastebiler på grensene – alt dette har stor betydning for hvor mange som kommer inn på lovlig vis, sier Crawley. Samtidig kan strengere kontroll øke andelen illegale innvandrere i Europa.

Økt kontroll og stengsler én viktig faktor i nedgangen i antall asylsøkere i Europa. Enda viktigere er forhold i flyktningenes hjemland. I det store bildet har antall asylsøkere til europeiske land gått kraftig ned siden årtusenskiftet, mye på grunn av at konfliktene i eks-Jugoslavia ikke lenger produserte så mange flyktninger. 2006 hadde det laveste tallet på asylsøkere globalt på to tiår.

De to siste årene har det vært en ny økning, mye på grunn av flyktninger fra konfliktområder i Irak, Afghanistan og Somalia. Tallene er likevel fortsatt langt lavere enn på begynnelsen av 2000-tallet.

Velger landsmenn

Det er få forskningsprosjekter som har sett på hvorfor asylsøkere gjør de valgene de gjør. Fra Nederland finnes det imidlertid en fersk studie laget av WODC – en forsknings- og dokumentasjonsenhet i det nederlandske justisdepartementet. Her går det fram at historiske mønstre fortsatt har stor betydning for hvilket europeisk land asylsøkerne ender opp i, og at dette betyr mer enn nasjonal asylpolitikk.

- Asylsøkere og/eller menneskesmuglerne de benytter prøver ofte å nå land der det allerede finnes et miljø av mennesker fra hjemlandet, konkluderer rapporten.

Studien tar for seg tilstrømmingen av asylsøkere til Nederland, Danmark, Frankrike, Tyskland, Sverige og Storbritannia mellom 2000 og 2008.

Nederland har på flere områder en streng asylpolitikk, men har likevel opplevd en økning i antall asylsøkere siden 2005. For asylsøkere fra Somalia økte Nederlands andel, mens andre lands andel gikk ned.

Strammet inn

Studien tyder på at ulikheter i nasjonal asylpolitikk også spiller en rolle. At Nederland fikk en større nedgang i antall asylsøkere enn nabolandene i perioden før 2005 tilskrives innstramminger i nederlandsk asylpolitikk fra 2001 og det som beskrives som en generelt hardere tone i den politiske og sosiale debatten om innvandring og flyktninger.

Et tilsvarende eksempel fra Skandinavia er de brede tiltakene som ble satt i verk i Danmark i 2002. Danmark har nå betydelig færre asylsøkere enn Norge og Sverige.

I Norge gjennomfører Institutt for samfunnsforskning nå et forskningsprosjekt på oppdrag fra Utlendingsdirektoratet (UDI), der effektene av tiltakene som ble satt i verk høsten 2008 blir studert. Prosjektleder Jan-Paul Brekke ønsker ikke å si noe om resultatene før studien er avsluttet.

En studie Brekke gjennomførte i 2004 viste at samme type tiltak hadde ulik effekt på ulike grupper asylsøkere. Han sier at asylpolitikk vil fungere forskjellige i store europeiske land med en kolonial fortid som Storbritannia og Frankrike og små land som Norge.

- Betydningen av nasjonale tiltak er uavklart. Det har vært veldig lite forskning på feltet, også i europeisk sammenheng, sier Brekke.
 
 

Referanser:

Heaven Crawley: Chance or choice: understanding why asylum seekers come to the UK (arbeidstittel), under utgivelse Refugee Council, London, UK.

Vaughan Robinson og Jeremy Segrott: Understanding the Decision-Making of Asylum Seekers, Home Office Research Series Paper 243, London, UK, 2002. Sammendrag kan lastes ned her. (PDF)

WODC og Maastricht University: Migratie naar en vanuit Nederland. Een eerste proeve van de Migratiekart, Cahier rapport nr. 3 2009, Haag, Nederland. Sammendrag på engelsk: “Migration to and from the Netherlands. A first sample of the Migration Chart” kan lastes ned her.

Jan-Paul Brekke: The struggle for control. The impact of national policies on the arrival of asylum seekers to Scandinavia 1999-2004, rapport nr. 13 2004, Institutt for samfunnsforskning, Oslo.