I går leverte forskningsinstituttet Fafo sin store evaluering til innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug.

300 sider om hvordan introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger og innvandrere virker. Ordningen består av introduksjonsprogrammet for flyktninger og deres familie, og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for innvandrere.

I år bruker regjeringen rundt 17 milliarder kroner på bosetting og integrering i kommunene. Flere enn 27 000 personer deltar i det toårige introduksjonsprogrammet.

Men det viser seg å være mye som ikke fungerer.

– Det er stort rom for forbedring. Noen kommuner får det til veldig mye bedre enn andre kommuner, sier Anne Britt Djuve til forskning.no. Hun er forskningssjef ved Fafo og en av dem som har jobbet med evalueringen på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet.

– Katastrofalt

Mange kommuner kan se langt etter å oppfylle målet om at 70 prosent av deltakerne skal være i arbeid eller utdanning året etter at de avslutter introduksjonsprogrammet.

Men det er store forskjeller mellom kommunene. Mens Hammerfest i nord får 80 prosent ut i jobb eller utdanning, er tallet i Sarpsborg i sør bare litt over 40 prosent.

I evalueringen kommer det fram at noen av de mest sentrale tiltakene virker dårlig. Arbeidspraksis og språkpraksis betyr svært lite for innvandrernes muligheter på arbeidsmarkedet.

Problemet er både at virkemidlene som er tilgjengelige brukes i varierende grad av kommunene, og at kvaliteten på virkemidlene er veldig varierende, forklarer Djuve og bruker språkpraksis som et eksempel. Der skal innvandreren praktisere norsk språk i autentiske situasjoner.

– Noen jobber veldig godt og har gode praksisplasser, andre setter folk i kjelleren på Europris for å stable kasser, og det lærer man ikke så veldig mye norsk av.

Det gjør de heller ikke alltid av norskopplæringen. Blant deltakere med lite eller ingen utdanning fra før, er det bare 20 prosent som etter fire år har klart å bestå norskprøven på et nivå som tilsier at de kan føre hverdagslige samtaler.

Innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug synes resultatet er «katastrofalt».

– Jeg mener at nå er det behov for en større endring, en omlegging av ordningen, med helt andre krav til resultat og kvalitet, sier hun til forskning.no og varsler at det vil bli stilt krav til både deltakere og kommuner.

Ikke mer av det samme

Beregningene til forskerne viser at det hjelper å ha en språklærer som har utdanning i norsk som andrespråk. Listhaug vurderer å stille krav til lærernes kompetanse, men vil tenke seg nøye om før hun bestemmer seg for tiltak.

Imens spør vi forskerne om hva de mener skal til.

Fafo-forskerne mener myndighetene må tenke nytt. Unge innvandrere med høy utdanning klarer seg ofte bra i arbeidslivet. Men mange voksne deltakere med lite eller ingen utdanning sliter med å bestå norskprøven og kan få vanskeligheter med å få jobb.

– Trenger disse deltakerne mer av den samme typen norskopplæring, eller trenger de kanskje noe helt annet, spurte Djuve da hun la fram rapporten hos Justis- og beredskapsdepartementet i går.

De som består norskprøven er oftere i arbeid. Men forskerne vet ikke om språkopplæringen er grunnen. Det kan like gjerne hende at de som har jobb lettere klarer språktesten.

Kostbare løsninger

– Det er for få reelt kvalifiserende tiltak for de som trenger det, utdyper Djuve overfor forskning.no.

Hver femte deltaker har lite utdanning. Djuve mener samfunnet må ruste dem for et stadig mer kompetansekrevende norsk arbeidsliv.

– Det finnes jo fortsatt noen ufaglærte jobber, så du kan kanskje komme deg inn i en butikkjobb eller på et hotell. Men sånne jobber blir det færre og færre av, så framover i tid tror vi at man i større grad må sørge for at folk skal ha formell kompetanse hvis de skal få et fast fotfeste i det norske arbeidslivet.

Djuve sikter blant annet til å starte et utdanningsløp allerede mens deltakerne er i introduksjonsprogrammet. Det er det noen av kommunene som har gjort, som en forsøksordning. De stiller ingen krav om at flyktningene skal ha grunnskole eller kunne noe særlig norsk før de tar fatt på for eksempel en utdanning som helsefagarbeider.

Men et slikt integrert løp med fagopplæring, norskopplæring og grunnleggende ferdigheter tar fire år.

– Det er kjempebra opplegg, men veldig kostbare løsninger. Så det er vanskelig å se for seg at det skal bli normalen, sier Kristian Rose Tronstad til forskning.no.

Han er forsker ved Høgskolen i Oslo og Akershus (HiOA) og kjenner igjen mange av funnene i Fafo-rapporten fra egen og andres forskning.

– Lite nytt

– Det er lite nytt i rapporten. At tiltakene har begrenset effekt, er ikke så veldig overraskende, sier Tronstad, med forbehold om at han ennå ikke har lest hele rapporten.

Fafo oppsummerte erfaringer etter ti år med introduksjonsordningen i 2015. Der påpekte de at enkelte studier finner at manglende heldagstilbud og svak arbeidsretting gir dårligere resultater.

Denne gangen har forskerne gått grundig til verks og sjekket offentlige registre over de som begynte på introduksjonsordningen i 2007, 2009 og 2011. De har også gjort spørreundersøkelser blant de ansatte i kommunene og intervjuet deltakere på programmet.

Tronstad synes omfanget av Fafo-rapporten er imponerende, og at det er bra at forskerne har fulgt deltakerne over flere år.

Men han savner mer kunnskap om hva deltakerne selv synes om programmet. Fafo har intervjuet 30 deltakere. Selv har Tronstad og kollegaer ved HiOA i samarbeid med KS nylig spurt 1100 flyktninger.

– Deltakerne er gjennomgående fornøyde med introduksjonsprogrammet, men minst fornøyde med mulighetene for å påvirke den individuelle tilretteleggingen. Mange vet ikke engang at de har krav på en individuelt tilrettelagt plan, sier Tronstad.

Vil ha mer arbeid

At bare 20 prosent av de med lavest utdanning har klart norskprøven på mellomnivå etter fire år, er likevel nytt for Tronstad.

– Det er overraskende at så få består med tanke på det store fokuset som er på norskopplæring, sier han.

De siste årene har bare rundt ti prosent av tiltakene i introduksjonsprogrammet vært arbeidsrettede tiltak, mens norskopplæring utgjør en mye større del. De fleste flyktninger får dobbelt så mange norsktimer som de 600 timene de minst skal ha, forteller HiOA-forskeren og viser til tall fra Statistisk sentralbyrå.

Nå trengs det mer arbeidsretting og færre norsktimer, mener Tronstad. I sin egen forskning har han konkludert med at norskopplæring på skolebenken har begrenset suksess. Norskopplæring i praksis fungerer best.

– Staten kan bruke økonomiske virkemidler overfor kommunene for å gjøre programmet mer arbeidsrettet, sier Tronstad.

Men da må myndighetene samtidig få med partene i arbeidslivet på laget, mener han.

– Det er mye snakk om tiltak. Men til syvende og sist er det arbeidsgivere som skal ansette flyktningene.

Suksessoppskrift

Frokostseminaret hos Fafo tirsdag denne uka, der evalueringen også ble presentert, fikk tittelen «Introduksjonsprogram på tomgang?».

– Det er fordi vi ser at mange deltar i programmet uten å få den type tiltak som ser ut til å bringe dem nærmere arbeidsmarkedet, sier Djuve.

Skedsmo kommune i Akershus har valgt å fylle introduksjonsprogrammet med noe som de selv mener fungerer: norskopplæring på flere språk. Deltakere som ikke kan norsk, får lite ut av timene om de ikke får hjelp til å forstå. Når de kan spørre om norsk grammatikk på eget språk, løsner det lettere.

– Det anbefaler jeg virkelig. Vi har kjempegod erfaring med tospråklig opplæring, sa Carsten Wiecek på frokostseminaret.

Han jobber med introduksjonsordningen i Skedsmo kommune.

Mens noen velger å slå ned på somali og arabisk i klasserommet, har denne kommunen i stedet hentet inn leksehjelp som kan forklare på morsmålet.

Innvandrere kommer til Norge og tenker frihet, men møter raskt motgang, forklarte Wiecek, som selv er fra Tyskland.

– Folk punkterer, en etter en. Og det som er så vondt å se, er at vi bidrar til dette. Vi skal jo styrke folk.

Referanse:

Anne Britt Djuve mfl: Introduksjonsprogram og norskopplæring. Hva virker – for hvem? Fafo-rapport 2017:31.