Ingen ideell bistandspolitikk

Hvordan kan vi hjelpe verdens fattige? Er det de rødgrønnes økning av bistanden eller FrPs innføring av markedsøkonomi som vil gi best resultater? Spør du hva forskningen sier, spriker svarene i alle retninger.

Publisert
(Illustrasjonsfoto: www.colourbox.no)
(Illustrasjonsfoto: www.colourbox.no)

I dette øyeblikk lever langt over en milliard mennesker i ytterste fattigdom. Hvordan har vi tenkt å hjelpe dem? Alle stortingspartiene har en plan i sitt partiprogram.

De rødgrønne vil bruke minst én prosent av BNP på bistand, slette gjeld og gi fattige land tilgang til i-landenes markeder.

Senterpartiet mener vi kan bidra spesielt til landbruksutvikling, Arbeiderpartiet vil kjempe for demokrati og menneskerettigheter, og SV mener bistand ikke må komme med krav om privatisering eller liberalisering av økonomien.

På opposisjonssida spriker meningene litt mer. KrF vil øke bistanden og konsentrere den om noen av de fattigste landene. Høyre og Venstre vil beholde høye bevilgninger, men samtidig redusere tollbarrierene og skjerpe kravene til demokratiutvikling og korrupsjonsbekjempelse.

FrP argumenterer for å knipe igjen pengestrømmen og innføre markedsøkonomi.

Men hvilke tiltak er det egentlig som virker?

Det finnes relativt mye norsk og internasjonal forskning på effekten av bistand i fattige land. Men den som tror at vitenskapen har svaret på hva som nytter, må kanskje belage seg på en skuffelse.

Også blant forskerne spriker konklusjonene i alle retninger.

- Ja, nei og vet ikke

- Det kommer an på hvordan man tolker forskningsresultatene, sier forsker Hilde Selbervik ved Christian Michelsens institutt (CMI).

- Se på William Easterly og Jeffery Sachs – to markante amerikanske økonomer. Litt forenklet kan man si at Easterly gir bistanden mye av skylda for problemene vi står overfor, spesielt i Afrika, mens Sachs mener at større bistandsoverføringer kunne løst mange av fattigdomsutfordringene.

- Jeg tror svaret ligger et sted midt i mellom – det er både ja, nei og vet ikke. Vi vet en del om hva som ikke virker og hvilke faktorer som må være til stede. Men det er også mye vi ikke har noe sikkert svar på, sier Selbervik.

- Dessuten må man vurdere resultatene i forhold til målsettingene. Ikke all bistand har fattigdomsreduksjon som et uttalt mål.

Det finnes ingen oppskrift, sier Alf Morten Jerve, tidligere forsker ved CMI, nå medlem av Verdensbankens inspeksjonspanel.

- Jeg mener bistand har virket og kan virke. Men ikke bestandig, sier han, og minner om at bistanden bare er en liten del av økonomien til mottakerlandene.

- Det er mange andre faktorer som kan ha mye mer å si for utviklinga av samfunnet og økonomien.

Asle Toje fra Senter for utviklingsstudier og mikrofinans (MICRO) ved Handelshøgskolen BI mener derimot at bistand kan ha stor innvirkning. Og ofte ikke på noen positiv måte.

Ikke ufarlig

- Det er på tide at vi stiller høyere krav til oss selv, og begynner å operere etter et Hippokratisk prinsipp om at vi ikke må gjøre skade.

Han refererer til filosofen Hippokrates’ kjente leveregel for medisinere, som dagens leger fremdeles følger: Man skal søke de sykes vel, men først og fremst unngå alt som kan skade pasienten.

Bønder vil lære mer om økonomi og lønnsomhet. (Foto Morten Stene)
Bønder vil lære mer om økonomi og lønnsomhet. (Foto Morten Stene)

- Debatten i Norge dreier seg monomant om å gi mer, om å doble bistanden. Men penger er ikke et ufarlig virkemiddel. Bistandspengene kan føre til korrupsjon, sette markedsmekanismer ut av spill og ødelegge demokratiske prosesser, sier Toje.

- Vi har ingen eksempler på land som har kommet ut av fattigdom gjennom massiv tilførsel av bistand. Derimot er det påfallende at lista over land som får norsk bistand er urovekkende lik lista over land som er blitt mest korrupte.

- I Norge råder det en helt misforstått mening om at det ikke er så farlig om pengene blir brukt på det de er tiltenkt, fordi de uansett vil skape vekst.

- Men hva om norske penger er med på å finansiere en ny borgerkrig i Sudan? Vi vet det er kjøpt masse våpen, men ingen stiller spørsmål ved om bistanden kan spille en rolle.

Jerve fra Verdensbankens inspeksjonspanel mener imidlertid at vi ikke kan trekke enkle konklusjoner om bistandens virkning.

- Det blir for lettvint å påstå at bistand bare syr puter under armene på folk, skaper avhengighet og gjør at de ikke rydder i eget reir. Det finnes slike tilfeller, men det er også mange eksempler på at bistanden er en reell støtte.

Mye tyder likevel på at det vil være vanskelig å forme en helhetlig bistandspolitikk ut ifra forskningsresultatene vi har i dag.

Mye forskning

- Det er gjort mye forskning på bistand. Men bistand er ikke én ting, det er et lappeteppe av mange ulike tiltak og virkemidler, sier Jerve.

- Man kan studere effektene på prosjektnivå eller på hele samfunnet. Og man kan vurdere suksessen ut ifra mange ulike kriterier, for eksempel fattigdom, økonomisk suksess eller utvikling av demokrati og menneskerettigheter.

Og det er ikke nødvendigvis sikkert at resultatene fra de ulike undersøkelsene peker i samme retning. Forskeren forteller for eksempel at det er et kjent paradoks i resultatene:

- Hvis du ser på studier på tiltaksnivå, finner du mange positive effekter. Det er en overveiende andel positive konklusjoner.

- Men ser du på store trender, for eksempel innen økonomisk vekst eller fattigdomsreduksjon, finner du i mindre grad entydig positive resultater, selv om det heller ikke ser ut til å være noen sterk negativ sammenheng.

Politiske betingelser

Forskerne har også funnet ut av nyttige sammenhenger, forteller Selbervik fra CMI.

- Vi vet en del om hva som ikke virker og hvilke faktorer som er gunstige, sier hun.

- I ustabile land med lite demokrati og mye korrupsjon er ikke effekten så god. Å bruke bistanden som pressmiddel for å tvinge et samfunn til å bli mer demokratisk har heller ikke hatt noen udelt positiv effekt.

- Man har vel kunnet konkludere med at demokratier må bygges innenfra, og ikke drives av eksterne krefter, selv om bistand i noen tilfeller kan ha fungert som en dytt i demokratisk retning. Store summer i hjelp til å avholde demokratiske valg har foreksempel ikke vært noen stor suksess.

Det har i det hele tatt vært lite effektivt å stille politiske betingelser i forbindelse med bistanden, sier Jerve fra Verdensbankens inspeksjonspanel.

- Visse ting har vært lettere å presse igjennom. Hvis du for eksempel forlanger devaluering eller fjerning av tollsatser, er dette veldig konkrete krav. En rekke land gjorde den type endringer i økonomisk politikk etter krav i forbindelse med bistand.

- Tanken var jo at disse kravene skulle ha dyptgripende endringer i politiske prosesser, som effektivisering eller reduksjon av korrupsjon. Men det har ikke skjedd. Mottakersystemene har i stedet funnet veier rundt kravene, så de kan gjøre hva de vil.

- Det er begrenset hva vi kan styre. I dag tenker man i større grad at bistand må være en samarbeidsrelasjon, sier forskeren.

Fritt marked

Det er heller ingen grunn til å tro at et fritt marked er alt som skal til, mener Jerve.

- Ingenting tyder på at markedet og private investorer kan skaffe det som trengs av investeringer til viktige utbyggingstiltak. På 1980-tallet ble det for eksempel en endring i bistanden i forbindelse med den økonomiske tenkningen på den tida.

- Verdensbanken argumenterte for at offentlig investeringer og bistand i mindre grad skulle gå til infrastruktur, og at dette heller skulle overlates til private investorer. Men det var få som turte å satse på å bygge ut transport og energi, særlig i Afrika.

- De private investorene anså det som for risikabelt økonomisk, og det var ikke tilrettelagt for at de kunne ta denne risikoen.

Jerve mener vi ikke kan satse på at det private skal bygge ut helse- og utdanningstilbud. Det er også nødvendig med tunge offentlige investeringer, og her bidrar bistand.

- Men samtidig er det også viktig at landene fører en økonomisk politikk som stimulerer private investeringer som legger noe igjen i landet.

- Og i tillegg er det nødvendig å ha en utfasingstenkning. Det er ofte altfor lite fokus på at bistanden ikke skal vare evig. Det er viktig for begge parter å sette en tidshorisont, og lage en strategi for nedbygging.

- Dårlig og politisk forskning

Toje fra BI sier imidlertid at det er grunn til å stille spørsmål ved mye av forskningen som er gjort på feltet. Han mener for eksempel det er problematisk at Norad selv kontrollerer pengene til sin egen evalueringsavdeling.

- Dette er bukken og havresekken, og kritiske perspektiver når ikke ut til offentligheten. Avdelingens evalueringsrapport fra 2008 er rett og slett pinlig. Den var ikke noe forsøk på forskning og resultatmåling, men derimot et politisk produkt.

- Til nå har vi ikke en eneste systematisk studie over de negative effektene av den norske bistanden, fordi forskere bare får penger til å lete etter positive resultater, hevder Toje.

- Bistandsfeltet er preget av en enorm lagfølelse som ikke hjelper. Forskere, byråkrater og organisasjoner utgjør et integrert kompleks som beveger seg bort fra uavhengig forskning.

- Det gjøres lite kvantitativ forsking på felt som er vidåpent for nettopp dette. Forskningen som gjøres er ofte dårlig og politisert, selv om det finnes hederlige unntak. Og mye av forskningen utføres dessuten av folk som ikke har forskerutdanning, mener Toje.

- Da jeg kom inn i bistandsforskninga for 3-4 år siden, etter å ha jobbet med annen samfunnsforskning, følte jeg at jeg hadde kommet til et preteoretisk og preempirisk felt, hvor undersøkelsene var preget av ustrukturerte observasjoner.

Toje mener vi burde lære av Sverige, hvor riksrevisjonen har spilt en viktig rolle i evalueringen av SIDA, Norads søsterorganisasjon.

- Her fikk man innsikt i at de som mottok penger ofte brøt målsetningene.

Selbervik fra CMI har imidlertid ikke inntrykk av at bistandspolitikken i Sverige har forandret seg så mye.

- Det kan hende den er mer kritisert, men er politikken virkelig blitt annerledes? spør hun.

- Det er viktig at dette ikke blir en unyansert, tabloid diskusjon, men at vi heller får en god faglig debatt rundt temaet.

- Vi trenger med kunnskap om hva som er god bistand og hvordan den virker i ulike kontekster. Derfor er det viktig at vi forsker mer og spesielt at vi gjør flere langsiktige analyser.