Mye oppmerksomhet har vært rettet mot manglende effektivitet i FN-systemet de siste årene. En av de FN-organisasjonene som ble mest utskjelt på 1990-tallet var Verdens Helseorganisasjon (WHO).

En sentral kilde uttalte om den forrige generaldirektør at “Det er vanskelig å tenke seg en enkelt person i FN-systemet som har gjort så mye for å ødelegge ryktet og redusere effektiviteten til verdensorganisasjonen”. WHO var diskreditert, den hadde mistet sin rolle som leder på området og manglet støtte fra sine mest sentrale medlemmer.

I hvilken grad har det nye lederskap som tiltrådte i 1998, med Gro Harlem Brundtland som generaldirektør, maktet å snu denne trenden? Videre, er nye og dynamiske ledere en måte å øke effektiviteten i FN-systemet på? Dette er spørsmål som er søkt besvart innenfor et prosjekt om de multilaterale institusjoners effektivitet utført ved Fridtjof Nansens Institutt, finansiert av Norges Forskningsråd.

Først, hva legges i begrepet effektivitet og hvilken betydning har lederskap for en organisasjons effektivitet? Enkelt sagt er en organisasjon effektiv om den er i stand til å løse de problemer som forårsaket dens opprettelse. I de fleste tilfeller er det imidlertid svært vanskelig å besvare dette spørsmålet, ikke minst i forhold til internasjonale helsespørsmål. Det er de nasjonale regjeringer som har hovedansvar for helsespørsmål i det enkelte land, WHO har hovedsakelig en rådgivende og standardsettende funksjon. Det er også en myriade av aktører på den internasjonale helsepolitiske arena, og de aller fleste større tiltak er samarbeidsprosjekter.

Å isolere effekten WHO har på ulike helseproblemer er derfor oftest nærmest umulig og heller ikke særlig meningsfylt. For å illustrere: På den ene siden økte gjennomsnittlig levealder i verden fra 46 - til 65 år fra midten av 1950-tallet til 1995. På den andre siden behøver man ikke være internasjonal helseekspert for å forstå at man er svært langt fra å nå WHOs offisielle målsetning om “best mulig helse for alle”. Det er like galt å gi hovedæren til WHO for økning i levealder som det er å anklage den for at helsetilstanden internasjonalt ikke er bedre enn den er.

Selv om vårt forskningsprosjekt i noen grad har sett på effekten av det arbeid WHO og partnere har gjort, er hovedvekten lagt på organisering, programmer og initiativ som er satt i gang og som kan bidra til økt problemløsning.

Det er også viktig å understreke at lederskap bare i begrenset grad kan bidra til å påvirke en organisasjons effektivitet. Den vil for det første bestemmes av problemets vanskelighetsgrad: Dess mer ondartet problemet er, dess lavere effektivitet kan forventes. Dette er tilsynelatende en triviell observasjon, men det glemmes ofte når man sammenligner organisasjoner.

De fleste større helseproblemer er ondartede, ikke minst fordi de er så innvevet i fattigdomsproblemer. For det andre bestemmes effektiviteten av organisasjonens problemløsningskapasitet; problemer kan angripes med ulik grad av politisk og institusjonell energi. Dette bestemmes bl.a. av institusjonell oppbygning, maktfordeling i organisasjonen og lederskap. Det er stor forskjell i potensialet for effektivitet mellom regionale organisasjoner med velstående medlemmer og overnasjonalitet (som EU), og de globale organisasjoner som styres etter konsensusprinsippet (som WHO).

Kort sagt, lederskap utgjør langt fra den eneste og heller ikke den viktigste forklaringsfaktoren. Gitt WHOs traurige forhistorie på 1990-tallet og en, selv etter FNs standarder, meget kompleks og byråkratisk organisasjon, er det ikke realistisk å forvente at et nytt lederskap representerer noen mirakelkur i løpet av noen få år.

Vi har ‘målt’ lederskap langs en intern og en ekstern dimensjon. Det har vært en sentral målsetning for det nye regimet å skape “én WHO”, gitt organisasjonens historie med fragmentering og dens svært desentraliserte struktur. Vi har også sett på i hvilken grad man har maktet å bedre organisasjonens økonomi internt gjennom det regulære budsjett, og eksternt gjennom det ekstraordinære budsjett.

Eksternt har vi også sett på det nye ledelsesregimets evne til et samarbeid med relevante organisasjoner, noe som i stor grad var fraværende under det forrige regimet, og i hvilken grad helse er kommet høyere på den internasjonale politiske dagsorden. I sum vil en høy score langs disse dimensjonene øke organisasjonens problemløsningskapsitet og dermed grunnlaget for økt effektivitet. En rekke nøkkelpersoner med god kjennskap til, og varierende avstand til det nye regimet, har blitt intervjuet for å kaste lys over spørsmålene.

Internt har det nye regimet innført en rekke organisatoriske endringer hvor forenkling, bedre styring og inkludering har vært nøkkelord. De regionale kontorene legger spesiell vekt på at de nå er bedre integrert i sentrale beslutningsprosesser og at de har betydelig nytte av det bedrede eksterne image som WHO har fått.

Forsøket på strammere styring har imidlertid ført til spenninger, noe som trolig ikke er til å unngå gitt WHOs desentraliserte struktur og den begrensede innflytelse Hovedkvarteret har over regionene. Alt i alt ser det ut til at viktige skritt er tatt i retning av en mer enhetlig organisasjon i forhold til regionkontorene. Mye er også oppnådd gjennom reorganisering av Hovedkvarteret, men det er fortsatt problemer. Den viktigste årsaken synes å være en uheldig kombinasjon av anstrengt økonomi og kulturkollisjoner. Eksekutiv-direktørene på ulike saksområder har ofte ikke en felles plattform på grunn av ulik bakgrunn og sett av verdier. Når dette kombineres med høy avhengighet av ekstraordinære inntekter skaper det fragmentering og konkurranse. Ambisjonen om “én WHO” synes derfor ganske fjern ved Hovedkvarteret.

Eksternt er bildet mer entydig. WHO har spilt en nøkkelrolle i en rekke nye partnerskap med andre FN-organisasjoner, private selskaper og ikke-statlige aktører. Blant de første initiativene var “Det tobakksfrie initiativ” og “Stopp tuberkulose”. Senere er den Globale allianse for vaksinasjon, Kommisjonen for makroøkonomi og helse og Det globale fond for bekjempelse av AIDS, tuberkulose og malaria opprettet. WHO har også spilt en sentral rolle i dialogen med den farmasøytiske industrien, bl.a. med siktemål å få ned prisen på medisiner i fattige land. Alt dette har bidratt til å få helse betydelig høyere på den internasjonale politiske dagsorden. Mens kampen for å øke det ordinære budsjettet innenfor den faste FN-rammen har mislyktes, så har det ekstraordinære budsjettet hatt en meget sterk økning. Det hersker ingen tvil om at denne økningen, og mange av de initiativene som er nevnt ovenfor, kan føres tilbake blant annet til den nye lederen av WHO. Mange påpeker betydningen av hennes gode kontakter og status, som har bidratt til å åpne dører som tradisjonelt er lukket for mer ordinære ledere av multilaterale institusjoner.

Det er likevel svært viktig å understreke at det ikke er WHO eller dens nye leder som alene har æren for denne positive utviklingen. Det er en rekke ulike aktører som sammen har drevet dette frem. Selv om generelt samarbeidet mellom WHO og andre partnere synes å ha fungert bra, er det enkelte negative reaksjoner på den mer aktive og pågående stilen i WHO. Samarbeidet mellom WHO og den farmasøytiske industrien har også påkalt negative reaksjoner. WHO blir beskyldt for å være for ettergivende, men ut fra vårt materiale synes det som om WHO har forfulgt en strategi, andre aktører med andre roller har anvendt andre strategier. De har utfylt hverandre og bidratt til økt press for billigere medisiner i fattige land.

Har disse initiativ hatt noen konkret positiv effekt, eller “made a difference” som er en sentral målsetning? Vi har ikke foretatt noen systematisk undersøkelse av dette, men vi vet for eksempel at man er i ferd med å utrydde polio, saktere enn man hadde håpet, men resultatene er betydelige. De svært omfattende vaksineringsprogrammer redder også mange liv og mer veldrevne organisasjoner i regioner og land gir også resultater på sikt. Man har fått langt mindre midler til AIDS-fondet enn man hadde håpet, men betydelige beløp er kommet inn og også dette vil ha en positiv praktisk effekt, på samme måte som billigere medisiner i fattige land.

Om de mange initiativer blir realisert etter intensjonene, vil de bidra til at den praktiske helseeffekt vil bli betydelig større over tid. Dog, lederskap er ofte enklere i agendasettingsfasen enn i gjennomføringsfasen fordi den oftest er en lang, kompleks prosess og mange uforutsette faktorer spiller inn. Man kan derfor ikke ta for gitt at effektiviteten vil øke over tid.

I sum er det ingen tvil om at det nye regimets lederskap har hatt en betydelig positiv effekt på WHO som organisasjon, spesielt eksternt. Fra å ha vært diskreditert og marginalisert er den nå en helt sentral aktør på den internasjonale helsepolitiske arena. Betyr det at bedre lederskap er veien å gå for å reformere FN? I FN har man åpenbart fått opp øynene for denne muligheten.

Gro Harlem Brundland er ikke den eneste høyt profilerte politiker som er hentet inn for å få en FN-organisasjon på rett vei. Det samme er tilfelle med den tidligere tyske toppolitiker Klaus Tøpfer, som ble hentet inn for å redde et annet FN organ, UNEP. Godt lederskap er nødvendig, men langt fra tilstrekkelig for å øke en organisasjons effektivitet. Dette illustreres i tilfellet WHO. Det er ganske sikkert mye det nye lederskapet kunne gjort annerledes og bedre, spesielt internt. De kanskje viktigste problemene er imidlertid av strukturell art og lar seg ikke trylle bort av nye og energiske koster. Usikker og synkende basisfinansiering og en rekrutteringspolitikk som langt på vei skal være et speilbilde av det globale samfunn, fremmer ikke effektivitet. Det første er det mulig å gjøre noe med, dersom medlemslandene selv vil, men fremtidsutsiktene er ikke lyse. Den andre utfordringen er ikke lett å gjøre noe med. I dette perspektivet blir lederskap en liten, men tross alt viktig, bit i det puslespill som må legges bedre om FNs effektivitet skal økes.